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Área: Sociedad >> Regiones
Actualizado el 2012-12-11 a horas: 23:01:05

Medidas “estratégicas, de interés nacional y utilidad pública” no serían sometidas a consulta previa

La propuesta de Ley marco de consulta del gobierno vulnera derechos indígenas

Fredy Villagomez Guzmán / Cipca *

La consulta previa, libre e informada a las Naciones y Pueblos Indígena Originarios Campesinos (NyPIOC), reconocida en la Constitución Política del Estado (CPE) y en el derecho internacional, fue ampliamente discutida por la sociedad civil y por las organizaciones sociales con motivo de la VIII y la IX marcha indígena en contra de la carretera Villa Tunari - San Ignacio de Moxos que pretende atravesar por el medio del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS). En este contexto, las organizaciones indígena originarias (IO), titulares del derecho a la consulta, y la sociedad civil plantearon la necesidad de elaborar una Ley Marco de Consulta (LMC) para garantizar el cumplimiento de los derechos colectivos de las NyPIOC.

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A principios del presente año, el gobierno nacional con el fin de justificar la post consulta en el TIPNIS a través de la ley 222 convocó públicamente a las organizaciones indígenas y campesinas para la elaboración de una Ley Marco de Consulta Previa. En este sentido, recientemente se realizó la V Comisión Nacional para la elaboración de la Ley Marco de Consulta, evento en el cual se socializó la propuesta del Ministerio de Gobierno.

Por su parte, organizaciones contestarias al gobierno como el Consejo Nacional de Marcas y Ayllus del Qollasuyu (CONAMAQ) y el Confederación Nacional de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), también elaboraron de manera conjunta otra propuesta de Ley Marco de Consulta previa, libre e informada a las NyPIOC. Una vez socializada esta propuesta en las regionales y validada por sus máximos/as representantes, la misma fue presentada a la Asamblea Legislativa Plurinacional para su tratamiento.

Sin embargo, a pesar de la amplia discusión sobre el tema y las propuestas elaboradas, la Comisión respectiva de la Asamblea Legislativa Plurinacional hasta ahora no inicia el tratamiento de la Ley Marco de Consulta. Probablemente, se están esperando los resultados y la conclusión de la post consulta en el TIPNIS, esta experiencia seguramente delineará el carácter y la naturaleza de la futura Ley, aunque las estrategias y prácticas adoptadas en la consulta en el TIPNIS ya están reconocidas en la propuesta gubernamental.

En la propuesta mencionada se plantean dos modalidades de consulta: la consulta previa, libre e informada y la consulta pública, en ambos casos los sujetos son los pueblos IOC. La consulta previa se aplicaría a las comunidades de las NyPIOC de las TCO cuando sus derechos colectivos sean susceptibles de afectación por las medidas administrativas (proyectos de explotación de recursos naturales no renovables y la implementación de planes y programas de desarrollo). Y en caso de medidas legislativas se aplicará a las NyPIOC, comunidades interculturales y afro bolivianos/as. La consulta pública, que tiene fundamento en los derechos individuales, se aplicará también a las NyPIOC que no sean TCOs, a pesar de su preexistencia colonial y dominio ancestral sobre sus territorios, como indica el art. 2 de la CPE, sino está titulado como TCO no tendrían derecho a la consulta previa, sino a la consulta pública igual que la población no indígena.

Las NyPIOC tituladas como TCOs, según la propuesta del gobierno, serán consultados sobre la explotación de los recursos naturales no renovables y la implementación de planes, programas y proyectos en sus territorios. En este marco, se desarrollan acápites específicos para la consulta previa en temas de hidrocarburos y minería, estableciendo los alcances, responsabilidades y plazos perentorios, etc. Sin embargo, contrariamente, se menciona que si “La medida [es] de carácter estratégico y sean declaradas de interés nacional y de utilidad pública”, no será motivo de consulta previa, ni “las medidas legislativas o reglamentarias mediante los cuales se aprueben contratos de la industria extractiva por su carácter estratégico. (Art. 7)”. Además, se dice que si en los plazos establecidos, denominados perentorios, no se concluye la consulta o existe oposición de los pueblos indígenas la autoridad competente tornará las decisiones sobre la medida motivo de consulta.

La propuesta crea la Dirección General de Consulta bajo la tuición del Ministerio de la Presidencia, como una entidad descentralizada con autonomía de gestión técnica, administrativa y presupuestaria. Esta Dirección, según sus atribuciones, determinará la procedencia y la modalidad de la consulta, realizará las conciliaciones en caso de conflictos y sistematizará el proceso, seguimiento y establecimiento de acuerdos, entre otros. Esta entidad no garantizará una consulta imparcial, transparente y de buena fe, puesto que el Estado será “juez y parte”, ya que será quien realice la consulta y elabore el informe final del proceso a través de la Autoridad Competente y, a la vez, será quien haga el seguimiento, la sistematización, la conciliación y los acuerdos a través de la Dirección General de Consulta.

Además, se propone que la consulta sea financiada por las NyPIOC cuando los recursos no sean suficientes; si antes o durante la consulta ocurriesen actos en contra el orden público por los sujetos consultados la decisión final será tomada por el Estado y si es necesaria la consulta será trasladado a otro lugar y; si la autoridad competente “descubriera” nuevas comunidades durante el proceso éstas serán consultadas.

En definitiva, la propuesta gubernamental evidentemente pretende restringir y contralar la consulta previa, libre e informada a las NyPIOC para que no sea un obstáculo en los planes y proyectos de desarrollo que impulsa el gobierno. La consulta previa en vez de ser un mecanismo para el ejercicio del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas será un instrumento estatal para la decisión y legitimación de medidas administrativas o legislativas impulsadas por el Estado.

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Autodeterminación y autonomías indígena originario campesinas no son prioridad en la agenda política (1)

La CPE promulgada en 2009 fue la base para la construcción del Estado Plurinacional y autonómico, y el derecho de autodeterminación de las NyPIOC quedó finalmente constitucionalizado. Aquí nos interesa analizar cuánto se ha avanzado en la implementación de las autonomías en Bolivia, sobre todo las autonomías indígenas.

Hasta ahora se ha desarrollado el marco normativo y procedimientos legales, consultas ciudadanas a través de referéndum y se ha llevado a cabo la elección de autoridades en los niveles subnacionales, dando así el inicio formal a la implementación de las autonomías. Sin embargo, la implementación real no muestra avances significativos, no está acorde a las expectativas creadas en la sociedad civil o está paralizada en algunos casos. La redistribución del poder y de recursos económicos así como la redefinición de relaciones entre Estado central y las entidades territoriales autonómicas es el aspecto más crítico.

El retraso en la implementación de las autonomías no solamente se debe a la escasa voluntad política del gobierno central sino también a la poca fuerza y capacidad de los niveles subnacionales, incluso se ha esfumado el “espíritu autonómico” de algunas regiones; pero también se debe a la paulatina pérdida de interés de la ciudadanía no solamente en el proceso autonómico sino también con el denominado proceso de cambio.

Las autonomías indígena originario campesinas se pueden constituir por dos vías: conversión de municipio alas autonomías indígenas originarias campesinas (AIOC) o a partir de territorios indígena originario campesinos (TIOC). También queda la posibilidad de constituir regiones autonómicas IOC a partir de la AIOC constituidas con continuidad territorial.

Han transcurrido tres años desde que empezó el proceso de implementación de las AIOC en Bolivia, vía conversión de municipios. El 2 de agosto de 2009, el gobierno promulgó el Decreto Supremo 231 para la convocatoria a referendo municipal de consulta para adoptar la condición de AIOC. En 20 municipios, las naciones y pueblos indígena originario campesinos, titulares de este derecho, se movilizaron para cumplir con los escasos plazos y engorrosos requisitos para realizar el referendo autonómico, pero sólo en 12 lo lograron.

El 6 de diciembre del 2009 se desarrolló el proceso de consulta en 12 municipios, en 11 de ellos, la población decidió transitar a la AIOC. A pesar de esta decisión, las elecciones municipales de abril de 2010 se desarrollaron al igual que en el resto de los municipios; como si nada hubiera cambiado en ellos, la Corte Electoral a través de una resolución aclaró que las autoridades municipales elegidas en esos 11 municipios serán de carácter provisional, hasta que los estatutos autonómicos definan la elección del gobierno IOC.

La elaboración de los estatutos autonómicos IOC

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), aprobada el 19 de julio del 2010, establece los procedimientos para la elaboración de los estatutos autonómicos de las AIOC, y define dos plazos para la aprobación de las mencionadas normas. El primer plazo, 360 días para la aprobación de los estatutos autonómicos desde la instalación del gobierno autónomo municipal provisional. Al término de este plazo, fines de mayo del 2011, solamente en dos municipios se estaban por concluir la redacción de los estatutos autonómicos.

El segundo plazo, también de 360 días, que sería definido de manera excepcional por el pueblo indígena originario campesino titular de la autonomía, en caso de no haberse aprobado el estatuto en el primer plazo establecido. Al finalizar el segundo plazo, fines de mayo de 2012, en 5 municipios los estatutos autonómicos estaban para presentar al Tribunal Constitucional para su revisión. Así, al cabo de los dos años de plazo no se aprobó ningún estatuto por referendo para la instalación de los gobiernos IOC.

Los estatutos autonómicos en los municipios de Uru Chipaya, San Pedro de Totora, Mojocoya, Pampa Aullagas y Charagua, después de superar varios conflictos, fueron aprobados por los órganos deliberativos y recientemente presentados simbólicamente al Tribunal Constitucional Plurinacional. Sin embargo, para entregar formalmente a esta instancia, tramitan ante el Servicio Intercultural de Fortalecimiento Democrático (SIFDE), del Tribunal Electoral Plurinacional, el reconocimiento de sus órganos deliberativos y la validación de los procedimientos de aprobación de los estatutos, lo que sin duda implica más tiempo y burocracia.

Los estatutos en el resto de los municipios está en proceso de elaboración, unos están muy avanzados y otras todavía no inician. El órgano deliberativo de Jesús de Machaca fue el primero en redactar y aprobar su estatuto, pero está paralizado por desacuerdos internos. En Huacaya, Charazani y Tarabuco los estatutos están en proceso de elaboración, se demoraron por causas a los que nos referimos más adelante. En cambio, en Salinas de Graci Mendoza y Chayanta, todavía no se ha conformado el órgano deliberativo para la redacción de los estatutos.

El cuadro adjunto muestra el estado de situación del proceso de elaboración de los estatutos autonómicos en los 11 municipios en conversión a AIOC. La implementación de las AIOC, como se puede apreciar en el cuadro, superó varias etapas del proceso, por lo menos en los 5 casos, pero todavía queda buen trecho por recorrer hasta la constitución de los gobiernos IOC. Al paso que marcha este proceso, en los cinco municipios que presentaron sus estatutos al Tribunal Constitucional Plurinacional probablemente para fines de 2013 se estaría asistiendo a referendos aprobatorios de los anteproyectos de estatuto autonómico.

Dificultades del proceso AIOC

Los retrasos en el avance hacia las AIOC también se deben a una diversidad de razones, entre ellas:

- Diferentes visiones, percepciones e intereses económicos, políticos y culturales de los diferentes grupos y sectores, muchas veces, contrapuestos.

- El rediseño de una nueva institucionalidad estatal y nuevas formas de gobierno implican necesariamente el reacomodo de los actores sociales en la estructura del poder local.

- Intereses en torno al sistema de representación política y la rotación de cargos del gobierno IOC.

- Autoridades provisionales de los municipios en transición a la AIOC, elegidas en abril de 2010, en la mayoría de los casos, se oponen a la elaboración de los estatutos autonómicos, con la pretensión de quedarse en el cargo hasta 2015.

- En muchos casos alcaldes municipales y representantes de los órganos deliberativos encargados de elaborar los estatutos están en conflicto por intereses políticos partidarios y por el control del poder local.

- Los partidos políticos en las elecciones municipales de 2010, en varios municipios en transición a la AIOC, dividieron y confrontaron a la población, incluso a los órganos deliberativos. En Tarabuco y Chayanta las pugnas partidarias demoraron el proceso.

- Conflictos e intereses de los distintos sectores y organizaciones sociales dificultaron el establecimiento de acuerdos para la elaboración de estatutos. En Charazani, los originarios, interculturales, sindicatos y organización de mujeres Bartolina Sisa no se ponen de acuerdo para aprobar el estatuto.

En Tarabuco, los representantes de los sindicatos no se ponen de acuerdo con los ayllus. En Chayanta, hay conflictos entre ayllus, cooperativistas mineros y la población del centro urbano para conformar el órgano deliberativo.

- La exclusión de los jóvenes del sistema de representación y la rotación de cargos en los proyectos de estatutos también ha generado conflictos. En San Pedro de Totora y Jesús de Machaca los jóvenes han reivindicado la democracia representativa liberal para la elección de autoridades de la AIOC, a través del cual podrían tener mayor acceso a los cargos públicos, puesto que el sistema tradicional les pone restricciones.

A manera de conclusiones y algunas propuestas

Las NyPIOC y las autoridades del gobierno central perdieron interés y motivación por la implementación de las AIOC que, el 2 de agosto de 2009, arrancó con mucho entusiasmo y expectativa para el rediseño de la estructura organizativa territorial del Estado plurinacional. En el contexto político actual el desarrollo de las AIOC no es una agenda prioritaria para el Estado ni para los niveles nacionales de las organizaciones IOC, sino más bien el interés parece centrarse en la disputa por el control de los poderes constituidos.

Los niveles nacionales de las organizaciones IOC, por su parte, no perciben como prioridad el desarrollo de la autonomía indígena originaria, no se han movilizado y elaborado propuestas para agilizar y ampliar el proceso, tampoco están articulando las iniciativas dispersas en los municipios y los TIOC. En este contexto, la construcción de los estatutos para la consolidación de las autonomías corre el riesgo de perder su carácter político y convertirse en un proceso técnico, legal y burocrático.

Las organizaciones IOC intermedias de los municipios y las TIOC han planteado propuestas para la conversión a las autonomías, al carecer de apoyo de sus organizaciones matrices y del Estado, varios de ellos, en el caso de los municipios, han optado por la elaboración de las cartas orgánicas.

Aparte de los once municipios que ya están en camino, hay otros que están tomando la decisión de ir también a la AIOC, en algunos casos con trámites avanzados, pero carecen de apoyo técnico y económico del gobierno central. Por ejemplo, en la provincia Cordillera, los municipios de Gutiérrez y Macharetí están en ese propósito. Igualmente, los municipios de Concepción y Urubicha de las provincias Ñuflo Chávez y Guarayos, respectivamente, tienen propuestas para convertirse en AIOC. Estas iniciativas no están siendo respaldadas desde el Estado, contrariamente se está poniendo mayor énfasis en la elaboración de las cartas orgánicas municipales. Por ello proponemos constituir un segundo grupo de municipios en conversión a AIOC y con la experiencia de los once municipios otorgar un apoyo técnico y económico más expedito.

Si es lento el avance en los municipios en conversión, la AIOC vía TIOC está postergada. Se requiere desarrollar normas nacionales, entre ellas, la Ley de entidades territoriales que, a pesar de existir propuestas, no se trata todavía en la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Sin embargo, en varios territorios indígenas se avanza en la elaboración de sus estatutos autonómicos, como en el Territorio Indígena Multiétnico 1 (TIM-1), en el Beni; o en Raqaypampa, Cochabamba. Para impulsar las AIOC vía TIOC, se debe (re)iniciar el desarrollo normativo en la Asamblea Legislativa, y otorgar apoyo técnico y económico desde el nivel central para su implementación.

Nota:

1. Revista Mundos Rurales, N. 7, Cipca, agosto de 2012.

* Miembro de la Unidad de Acción Política de CIPCA.

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