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Actualizado el 2009-01-07 a horas: 16:55:29

El ordenamiento territorial en la nueva Constitución

Carlos Rodrigo Zapata C. (*)

El proyecto de nueva Constitución Política del Estado (NCPE) que será objeto de consulta en el referendo de enero de 2009, incluye un capítulo detallado sobre las competencias del nivel central de gobierno, así como de todos los niveles subnacionales (departamental, municipal, regional e indígena originario campesino) que reconoce. En cada nivel de gobierno se ha introducido la competencia de elaborar planes de ordenamiento territorial y de ejecutar los mismos.

Carlos R. Zapata C.

Carlos Rodrigo Zapata C., boliviano, nacido en La Paz, Bolivia.

Economista, con estudios en Argentina, Bolivia y Alemania, candidato a doctorado en economía. Estudios complementarios y experiencia en desarrollo local, gestión pública, cooperativismo, gestión de recursos naturales, turismo.

Es coautor de varios planes de uso del suelo (PLUS) en Bolivia a nivel departamental. También ha publicado numerosos ensayos relacionados con análisis económico y político, planificación, democracia, libertad de expresión y otras temáticas.

Ha sido columnista de diversos medios de información (Ultima Hora, La Razón, El Diario) y escribe regularmente en medios virtuales. Sus principales áreas de interés y actividad son: economía, planificación urbana y regional, gestión pública, democracia, desarrollo local, medio ambiente, gestión de riesgos.

Mantiene un blog llamado CLARABOYA dedicado primordialmente a democracia y libertad de expresión: http://yapukamani.blogspot.com

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Esta es la primera vez que el tema del ordenamiento territorial (OT) hace su ingreso al nivel más alto de nuestro sistema legal, situación que nos impele a preparar una propuesta de ley que nos permita estructurar esta temática del modo más efectivo y eficiente posible, vacío que durante los últimos tres lustros, es decir, desde que se incorporó el OT en la gestión pública, no fue posible superar. Si bien es cierto que la NCPE adolece de diversas fallas e insuficiencias que tendrán que irse depurando paulatinamente en el camino, también tiene aciertos importantes, como es el de incluir el OT en la Constitución.

Pues bien, ¿qué es el OT, de qué se ocupa, qué beneficios podemos esperar de este instrumento de planificación?

El OT tiene dos campos de actuación que son cruciales a la hora de definir el rumbo que debe adoptar el país y sus regiones. Por un lado, mediante la elaboración de planes de uso del suelo (PLUS) tiene la tarea de recomendar usos sostenibles del suelo en consonancia con su aptitud o capacidad, y en consideración a diversos factores cruciales, como son los aspectos socioeconómicos y ecológicos. Por otro lado, el OT se ocupa de formular planes de ocupación del territorio (PLOT), es decir, efectuar recomendaciones acerca del emplazamiento más adecuado de centros poblados, para la construcción de infraestructura básica y pesada, para proponer formas de estructuración del territorio y de aprovechamiento de los recursos existentes. En conjunto, la misión esencial del OT es la de coordinar las acciones e intervenciones sectoriales en el territorio, es decir, evitar que cada sector siga haciendo dibujo libre, pensando que tiene un territorio o un país a su entera disposición y que no requiere ningún tipo de coordinación ni concertación con los demás actores territoriales y sectoriales para llevar adelante sus planes.

Al no haberse asumido esta tarea de modo resuelto y vigoroso, tanto los departamentos como los municipios han resignado innumerables oportunidades para orientar sus procesos de desarrollo de modo mucho más efectivo y certero que hasta el presente.

Una de las consecuencias más lamentables de todo ello se puede apreciar en la multiplicación de desastres, en particular aquellos relacionados con fenómenos hidrometeorológicos, como son las inundaciones, sequías, deslizamientos, nevadas, granizadas y heladas. De modo general puede decirse que los desastres son producto de la inadecuada intervención humana sobre el territorio, ya que al no tomarse en cuenta sus condiciones de aprovechamiento se crean vulnerabilidades de diverso tipo que a la postre, en acción conjunta con las amenazas, terminan desencadenando desastres de diversa magnitud. Otra consecuencia directamente relacionada con la falta de planes de OT se relaciona con la perdida de diversas funciones ambientales, fundamentales para la gestión sostenible del territorio y los recursos naturales. Ejemplo de ello es la preservación del bosque que coadyuva de modo fundamental a la gestión de los recursos hídricos, a evitar inundaciones, proteger los suelos, preservar la biodiversidad, etc.

Un PLUS nos señala qué potenciales de uso de la tierra existen, si un territorio cuenta con aptitudes agrícolas, ganaderas o forestales, de qué facilidades carece para aprovechar sus potencialidades, cuáles son las formas más apropiadas de acondicionamiento el territorio y los emplazamientos más adecuados para la infraestructura requerida, etc. Los planes de OT también se constituyen en instrumentos fundamentales para resolver divergencias en caso de existir demandas conflictivas de uso y ocupación del territorio. De igual modo, los planes de OT son un medio excelente para vincular a la población con su territorio, para conocer las oportunidades y fortalezas que ofrece el territorio, pero también sus limitaciones y debilidades. Permite asimismo identificar y formular políticas públicas en los distintos niveles subnacionales, orientadas a aprovechar los recursos y potenciales existentes, así como a hacer frente a las limitaciones y riesgos prevalecientes.

En este contexto, la pregunta central es, ¿por qué el OT es el instrumento clave para el desarrollo nacional? Básicamente por las siguientes razones:

Porque el sueldo de Bolivia proviene de los recursos naturales y éstos se encuentran en el territorio, lo cual exige saber gestionarlo y aprovecharlo en beneficio de las actuales y futuras generaciones;

Porque ayuda a construir visiones compartidas de desarrollo, a priorizar intervenciones y a formular guías para el desarrollo;

Porque es un instrumento fundamental para superar desencuentros y concertar acciones e intervenciones sectoriales en el territorio, no al margen de él o contra él;

Porque ayuda a superar la proliferación de acciones dispersas, que hoy están trozando el excedente económico en un sinfín de menudas y diminutas acciones, sin impacto perdurable para los mismos beneficiarios;

Porque permite vincular el territorio, los bienes públicos, la sostenibilidad y el desarrollo, los ingredientes cruciales que requerimos para encarar nuestros problemas y desafíos de cara al futuro.

El OT se constituye en un gran bien público, ya que permite organizar la acción colectiva de la sociedad para aunar y concentrar los recursos disponibles y los esfuerzos en la consecución de determinadas metas y resultados cruciales para el conjunto de la sociedad. Ello es la condición básica para el desarrollo, ya que sin la combinación adecuada de bienes públicos e inversión privada (es decir, el empleo de los recursos en poder de las familias y las comunidades) no es posible el desarrollo.

Lo más importante, es contar con medios e instrumentos apropiados para convencer a la población - Ortega y Gasset prefería hablar de seducirla- acerca de la importancia y la necesidad de impulsar esquemas y acciones conjuntas, capaces de beneficiar al conjunto de la población y no a fracciones de ella en asuntos puntuales, que es lo que viene acaeciendo actualmente. Muchos alcaldes han sido reducidos a la condición de meros cajeros encargados de distribuir fondos, pero han perdido la capacidad de participar en la decisión acerca de cómo usar dichos fondos, y todo por su falta de capacidad para concebir esquemas de futuro, construir visiones estratégicas de desarrollo común y compartido. Ello ha llevado al extremo que cada comunidad y cada OTB pretende obtener su cuota parte de los recursos de coparticipación a como de lugar, todo con el afán de tener alguna obra que presentar, no importa si ello complota contra la necesaria solidaridad y el uso común de los recursos en obras más estructurantes de los procesos locales y regionales. El OT ofrece justamente el medio adecuado para ordenar la acción colectiva, estructurar procesos sociales, priorizar las conveniencias de la sociedad local, regional y nacional y regirse y atenerse a ellas como a tablas de salvación para construir el futuro.

Una pregunta oportuna es saber si los diversos ámbitos subnacionales obtendrán las competencias apropiadas para poder implementar el OT o existen limitaciones significativas que podrían entrabar o entorpecer esta situación. La única condición explícita señalada en la NCPE es la de coordinar con determinados niveles. Así, por ejemplo, en el caso de las competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, se dispone la "elaboración y ejecución de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, municipales e indígena originario campesino", mientras que en el caso municipal, debe hacérselo en coordinación con "los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas". Esta disposición apunta justamente a evitar que se troce el territorio en islas o compartimentos estancos, como clásicamente ha venido sucediendo con los sectores de actividad económica. De otro modo, tampoco podría entenderse el sentido y la utilidad del OT, si es que no apunta a construir procesos de uso y ocupación del territorio que sean coherentes y adecuadamente coordinados entre todas las autoridades territoriales. 1

El OT se halla por su naturaleza en la base misma de los procesos de planificación. Sin una comprensión cabal del territorio, de sus potencialidades y limitaciones, no es posible formular planes de desarrollo local o sectorial apropiados, ya que no contarían con la base esencial para sustentar sus propuestas y proposiciones. Por el contrario, en la medida que los planes de desarrollo se formulen sobre la base de un conocimiento íntimo del territorio, sus propuestas tendrán la capacidad no sólo de velar por el desarrollo económico y social, sino también de preservar el medio ambiente y la biodiversidad y gestionar los riesgos de desastres, hoy una de las principales fuentes de estancamiento y empobrecimiento de la sociedad.

Para que el OT rinda el fruto que promete es crucial preservar la unidad de los instrumentos de planificación, evitando toda dispersión, tal como ocurrió con la gestión de riesgos que al trozarla entre los Ministerios de Defensa y Planificación se ha impedido hasta el presente que el país cuente con una política y una práctica coherentes en materia de gestión de riesgos, pese a que se cuenta con una buena ley desde hace varios años.

El ingreso del OT en la Constitución es un llamado rotundo y categórico a todos los sectores sociales y a las regiones para asumir este reto, para hacer suyo este instrumento y apoderarse de él, pues a todas luces se constituye en el instrumento estratégico fundamental para el desarrollo nacional. Festejemos esta iniciativa con entusiasmo, ya que nos abre las puertas del futuro con generosidad.

1 En el Artículo 163 sobre el procedimiento legislativo, se señala en el parágrafo 3 que "las iniciativas legislativas en materia de descentralización, autonomías y ordenamiento territorial serán de conocimiento de la Cámara de Senadores". Sin duda, se trata aquí de un uso inadecuado de la expresión ordenamiento territorial, cuando seguramente se quería decir organización territorial del Estado.

--- ---(*) Economista, especialista en ordenamiento territorial. E-mail: CarlosRodrigoZapata@gmail.com

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