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Área: Opinión >> Comentarios y enfoque
Actualizado el 2008-11-06 a horas: 16:25:32

¿Quien controla a las autonomías?

Williams Bascopé Laruta*

El tema de autonómico ha provocado debates de toda índole, desde aquellos apasionados políticamente con un marcando regionalismo exagerado, hasta opiniones escritas en ensayos técnicos que justifican las bondades de un Estado autonómico.

En fin, se ha dicho mucho sobre el tema y se recordó los antecedentes históricos de dicha aspiración, que viene incluso desde antes de la fundación de la republica, justificando que la región oriental de Bolivia tiene otro origen diferente al del altiplano, como ser la expedición de Ñuflo de Chávez que fundo Santa Cruz, llegó desde asunción y creo una Gobernación Independiente1, incluso indicar que en las tierras bajas - es decir el oriente- la Colonia llego algo más tarde, incluso por la vía oriental del Río de la Plata, no exenta de tensiones con Lima, y mostró una mayor gama de variación en su relación con los pueblos locales originarios: desde una mayor subordinación a los llegados, sobre todo en torno a Santa Cruz, hasta una significativa autonomía indígena en los que habían aceptado juntarse en reducciones misionales como las de Moxos y Chiquitos 2.

Dicho así, y citado algunos antecedentes históricos, es necesario enmarcarnos en las propuestas autonómicas ya planteadas en el escenario político, para lo cual se debe analizar los cuatro estatutos autonómicos y la propuesta de nueva Constitución Política del Estado de la Asamblea Constituyente; Sin embargo, el presente ensayo por ahora no hará referencia a varias materias que se encuentran descritas en dichos documentos, porque merece una mayor prolijidad en la investigación, nos remitiremos de manera exclusiva a la propuesta autonómica del Comité Cívico Pro Santa Cruz.

Entrando en materia es necesario referirnos ha un aspecto que nadie toco en el fondo, que no mencionaron los medios de comunicación, y que nadie se pregunto, ¿quien controla a las autonomías?, dicho en otras palabras, en las propuestas referidas, ¿cuales son los mecanismo diseñados para que el Estado nacional mediante el gobierno nacional controlo y fiscalice el uso de los recursos en los gobierno autónomos?. Dicha interrogante nadie la respondió o mejor dicho, creo que se evitó hablar en el fondo y solo se discute por consigna, extremo que no beneficia en nada el encontrar la solución al tema autonómico.

Mecanismos planteados de control.-

Un régimen autonómico se caracteriza especialmente por su cualidad gubernativa, entendida esta, como esa capacidad de elegir a sus propias autoridades ejecutivas y legislativas, así como también contar con la administración de justicia propia, contraloría, capacidad financiera y fiscal entre otras características3, sin embargo, esta característica no puede ser entendida como prerrogativa de no ser fiscalizados, por que de ser así, ya no se hablaría de autonomía, sino de soberanía. Definida la soberanía de manera simple, como vertiente de poder supremo en el interior del Estado e independiente en el exterior, constituyéndose en un atributo esencial de un Estado y siendo su titular la nación en su conjunto y no los ciudadanos de manera individual4.

Ahora bien, hecho esta pequeña aclaración es necesario analizar que mecanismos de fiscalización se plantearon en las propuestas de estatutos autonómicos y el proyecto de nueva constitución, respecto a quien controla a un gobierno autónomo.

Para este efecto es necesario referirnos que la actual estructura estatal de carácter simple, es decir, unitario, tiene en vigencia diseñado el sistema de administración y de control a todas las entidades del sector público establecida en la ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 "Ley de Administración y Control Gubernamentales", dicha normativa ha tenido de manera relativa sus resultados, a pesar de su burocracia y varias falencias; sin embargo, se puede decir que de alguna forma se constituye en un derecho administrativo sancionador en Bolivia, tanto para el funcionario publico, como aquel particular que recibe fondos del Estado para determinados trabajos o servicios. Ahora bien, se debe definir de manera simple que es el derecho administrativo sancionador, para lo cual rescatamos el siguiente criterio, "norma jurídica que regula el ejercicio de la potestad putativa realizada por los órganos del Poder Público actuando en función administrativa, requerida a los fines de hacer ejecutables sus competencias de índole administrativa, que la han sido conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad pública"5.

Esta definición y lo que comprende la ley Nº 1178, vislumbran los grados de responsabilidad frente al Estado, como son: la Administrativa, ejecutiva, civil y penal; dicho así, nos queda indicar que toda esta estructura jurídica, más lo que comprende lo ordenado y establecido por la actual Constitución Política del Estado, seguramente deberá cambiar y adecuarse a una nueva forma de control en un Estado autonómico, tanto para los funcionarios públicos, como para el mismo gobierno autonómico, entendida a esta como el ejecutivo y el legislativo departamental.

El proyecto autonómico de Santa Cruz plantea la democracia participativa de manera inicial (Art. 3 EA) mediante la iniciativa legislativa ciudadana, el referéndum, el plebiscito y el cabildo, hecho que es positivo para la democracia; sin embargo, la efectividad de la democracia participativa se debe también concretar respecto a los mecanismo de control y fiscalización de las autoridades que ejercen el gobierno autonómico, es así ,que es necesario revisar cuales son esos mecanismo que se plantean para el control fiscal de manejo de recursos económicos que administraran los gobiernos autónomos.

La Asamblea Legislativa Departamental (ALP) propuesta por el estatuto autonómico de Santa Cruz, de alguna forma tiene una característica de ser un espacio no solamente de gestión legislativa, sino de control y fiscalización a la actividad del ejecutivo departamental, similar naturaleza que actualmente plantea la vigente Constitución Política del Estado al Congreso Nacional. Ahora bien, entre las facultades que se plantean para la ALP son: Aprobar, por dos tercios de votos del total de sus miembros, la Ley Electoral Departamental; establecer tributos a través de una ley Departamental por dos tercios de los miembros presentes; expedir las leyes referidas al presupuesto Departamental y al presupuesto anual de rentas y gastos; aprobar el presupuesto anual del gobierno departamental y las emisiones de deuda pública; aprobar los planes y programas de desarrollo económico social y las obras publicas del departamento; autorización al gobierno la negociación de empréstitos, enajenación de bienes y celebración de contratos que comprometan las rentas departamentales; aprobar los acuerdos o convenios de cooperación suscritos por el ejecutivo departamental, con el estado nacional, los demás Departamentos o los gobiernos municipales, aprobar los acuerdos nacionales e internacionales de interés departamental suscrito por el ejecutivo departamental; fiscalizar al Ejecutivo Departamental, a tal efecto podrán crearse comisiones especiales de investigación o atribuirse esta facultad a las comisiones permanentes; interpelar a los Secretarios del Ejecutivo Departamental; establecer una adecuada distribución de los recursos departamentales para las provincias6.

Como ya se habrá advertido, varias de estas facultades están contempladas para el Congreso Nacional de republica conforme dicta la actual Constitución Política del Estado; en una primera conclusión podemos indicar que las aspiraciones de los cívicos es pretender transferir dichas prerrogativas a los gobiernos Departamentales; ahora, que esto sea conveniente o no, es muy discutible, dependiendo de la temperatura política que actualmente se vive, es más, personalmente me animo a indicar que depende mucho que sector social proyecta y propone controlar estas competencias para realmente tener una verdadera legitimidad.

Prosiguiendo con el análisis de dicho documento estatutario, podemos citar que se propone que el Gobernador deberá presentar la cuenta general de los ingresos y egresos de cada gestión financiara a la Asamblea Legislativa Departamental, así como también el Presupuesto Departamental para su consideración.

Por otra parte, se plantea que el ejecutivo Departamental conforme a una Ley Departamental pueda establecer instituciones, entidades y organizaciones descentralizadas, autárquicas, así como empresas públicas y mixtas; es decir la posibilidad de constituir instituciones similares, como SENAPI, SENASAG, YPFB, COMIBOL, etc. Dichas instituciones presentaran anualmente un informe de sus actividades a la Asamblea Legislativa Departamental y estarán bajo la tuición del Secretario Departamental del ramo, algo así como actualmente es un Ministro de Estado.

Respecto a la responsabilidad del Ejecutivo Departamental, el Estatuto Autonómico cruceño indica que tanto el Gobernador, el Vicegobernador y los Subgobernadores (Provincias) gozan de inmunidad, lo que implica que sólo podrán ser enjuiciados por la Corte Suprema de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio de funciones, a requerimiento del Fiscal de Distrito de Santa Cruz, pero previa autorización de la Asamblea Legislativa Departamental por dos tercios de votos del total de sus miembros. Algo similar, a un juicio de responsabilidades a altos dignatarios de Estado, siendo este procedimiento otro mecanismo de investigación enjuiciamiento en el ámbito jurisdiccional. Pero se debe indicar que acá hay una contradicción con su discurso autonómico de carácter ideológico, por que en su Art. 143 del estatuto cruceño, indica que "la Corte Superior de Distrito de Santa Cruz, es la última instancia jurisdiccional y dicta sentencias con autoridad de cosa juzgada en aquellos procesos en que el derecho aplicable de manara preferente sea el Derecho Autonómico cruceño, es decir, en aquellos procesos que versen sobre las materias de competencia exclusiva del departamento"; esto significa que se obvia a la Corte Suprema de Justicia respecto a la administración de justicia ordinaria, pero se la considera para el enjuiciamiento de su gobernador, entonces se es autónomo o no se es; ¿cual es la intención de los proyectistas para diseñar esta forma de proceso de enjuiciamiento?.

Ahora, en otro tema sobre los mecanismos de control, los proyectistas de dicho estatuto plantean que el régimen de responsabilidad de los funcionarios públicos que "las personas que desempeñan cargos remunerados en los órganos del Gobierno Departamental de Santa Cruz,... están sujetas a las disposiciones legales generales del régimen de responsabilidad para la administración publica boliviana, a las disposiciones del presente estatuto y a la Ley de desarrollo que dicte sobre esta materia la Asamblea Legislativa Departamental" 7, lo que implica dos cosas: primero, podemos deducir que aceptan que se mantenga la vigencia de la ley Nº 1178 Ley de Administración y Control Gubernamentales ( SAFCO) lo que implica que todo servidor público del gobierno autónomo asuma su responsabilidad por sus actos rindiendo cuenta no solo de los objetivos a que se destinaron los recursos públicos que le fueron confiados, sino también de la forma y resultado de su aplicación, de lo cual se podrá desprender si existe responsabilidad administrativa, civil , ejecutiva o penal. Segundo: se habré la posibilidad de que existan otros mecanismos establecidos por Ley Departamental que puedan instituir una nueva forma de establecer la responsabilidad del funcionario público, o que reglamente la misma ley SAFCO; lo que tendría muchas más fuerza jurídica de cumplimiento de acuerdo al principio de derecho preferente que el mismo estatuto autonómico establece en su Art. 10 que textualmente indica que "Cuando la competencia del Gobierno Departamental autónomo de Santa Cruz consista en el desarrollo de la legislación básica nacional, las leyes de desarrollo dictadas por la Asamblea Departamental, siempre que no contradigan dicha legislación básica, serán de aplicación preferente a cualquiera otras leyes de desarrollo. (...)".

De todo lo ya analizado en este ensayo, advertimos que la autonomía propuesta por los cívicos de Santa Cruz y otros grupos a fines, no contemplan mecanismo alguno para que el Gobierno Nacional o el mismo Congreso de la republica pueda fiscalizar la actividad administrativa de los recursos económicos, considerando que la autonomía no significa soberanía, y que los recursos económicos, especialmente los provenientes de los recursos no renovables, como son los hidrocarburos, son de interés nacional y de propiedad del Estado boliviano por su carácter estratégico, así lo señala el Art. 139 de la Constitución Política del Estado.

Las dos características fundamentales de un Órgano Legislativo - en nuestra caso llamado Congreso Nacional - , son: la primera, es la de crear normas que tengan vigencia y eficacia en todo un territorio de un Estado y la segunda, su poder de fiscalización en los actos del Órgano Ejecutivo; es decir que el Poder legislativo es el órgano controlador y fiscalizador por excelencia, en especial del Poder Ejecutivo. La historia del Estado Constitucional desde sus principios no ha sido sino la búsqueda perenne de la formula mágica para el establecimiento de un equilibrio ideal entre el gobierno y el parlamento8, lo cual demuestra que las diferentes formas que se van desarrollando a lo largo de la historia política de la humanidad es la de encontrar un ideal de controlar el poder.

Actualmente en nuestro contexto nacional se viene aconteciendo una situación política compleja con las propuestas autonómicas y la de un nuevo texto constitucional, lo que nos lleva a seguir dilucidando que un órgano legislativo con las características descritas anteriormente, muy difícilmente pueden estar ausentes en la estructura de un Estado serio con aspiraciones de convertirse en un estado constitucional de derecho; es decir que no se puede pensar en estructurar gobiernos autonómicos, sino se tiene una debida fiscalización de estos ante un congreso nacional o tal vez pensar en que la estructuración de un estado autonómico, tenga otra modalidad de control similar al del Estado español.

La experiencia española.-

Ahora bien, a fin de comprender mucho mejor el tema autonómico, es necesario referirse a la experiencia española, que es el único Estado en el planeta que esta llevando de manera permanente la experiencia de ser un Estado autonómico.

La Constitución Española de 1978, establece el derecho de la autonomía de las nacionalidades y regiones y la solidaridad entre ellas; así lo indica su Art. 2, esto ha posibilitado que el modelo autonómico del país ibérico se estructure respetando ciertas identidades, pero enarbolando como preeminencia la nacionalidad española, hecho que se debe tomar como un ejemplo para nuestra realidad y proponer que la autonomía debe mantener como "prima mater" la nacionalidad boliviana, esto impedirá que ciertos sectores radicales, reclamen ciertas nacionalidades históricas ( postura indígena) o regionales ( postura de la nación camba) que no aportan en mucho para una autonomía.

Respecto a la forma de control de las "Comunidades autónomas" la Constitución española ordena de manera precisa, que esa labor se recomienda a las instituciones del Estado Nacional, como ser la jurisdicción contenciosa administrativa, Tribunal de Cuentas y Tribunal Constitucional; pero también se establece, que sea el Gobierno Nacional, previo dictamen del Consejo de Estado que controle ciertas competencias que se deleguen a las Comunidades Autónomas, pero que dichas competencias tengan cierta naturaleza de ser trasferidas o delegadas, y esta trasferencias se realizara mediante una Ley Orgánica, y para la elaboración de dicha Ley Orgánica necesariamente deberá ser discutida en las Cortes Generales, que en la practica es su congreso de diputados y senadores.

Como se aprecia, el control en un sistema autonómico no esta ausente, ya que es la esencia de un Estado que se precie de democrático. En razón de estas disquisiciones investigativas estamos en las condiciones de afirmar que ciertas propuestas autonómicas, especialmente del Comité Cívico de Santa Cruz, rebasan la naturaleza de una verdadera autonomía y se insertan más en un régimen de soberanía, hecho que no es saludable para la unidad de la patria boliviana y menos para quienes nos valoramos como bolivianos.

1 Le Monde Diplomatique; Regionalismo Versus Estado Nacional, Herman Pruden, mayo 2008.

2 Por una Bolivia plurinacional e intercultural con autonomías; Xavier Albo y Franz Barrios, PNUD, 2007.

3 Ibidem. Pag.110.

4 Diccionario Jurídico Espasa Siglo XXI, edición 2005, España.

5 Derecho Administrativo Sancionador en Bolivia; Walker San Miguel Rodríguez; Plural editores, 2005.

6 Propuesta de Estatuto Autonómico de Santa Cruz, 15 de diciembre de 2007: Art. 20.

7 Propuesta de Estatuto Autonómico de Santa Cruz, 15 de diciembre de 2007: Art. 33.

8 Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional; Segundo V. Linares Quintana; editorial Plus ultra; Tomo 9, Pg. 33, 1987.

--- ---Abogado, fue asesor en la Asamblea Constituyente de los pueblos indígenas y sus asambleístas.

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