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Área: Opinión >> Comentarios y enfoque
Actualizado el 2006-11-27 a horas: 15:13:58

Respuesta de René Orellana al Fobomade

Contribución al debate sobre la política financiera para el saneamiento básico

René Orellana HalkyerEn el mes de octubre, el boletín "Todo sobre el Agua", de la Comisión para la Gestión Integral del Agua en Bolivia (CGIAB), publicó en su número 76, un artículo firmado por el Foro Boliviano del Medio Ambiente (FOBOMADE), titulado "Manejo Privado de los Recursos Financieros Estatales para Agua y Saneamiento", en el cual se vierten una serie críticas y acusaciones, incluso de orden personal, que ameritan una respuesta.

En el presente documento, procuraré responder a algunas de las observaciones planteadas y aprovecharé la oportunidad para contribuir con información y análisis a un proceso importante para el país, iniciado por el Viceministerio de Servicios Básicos (VSB), como es el debate y la concertación sobre el Anteproyecto de Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarilado Sanitario "Agua para la Vida" y sus anteproyectos de reglamentos.

La Política Financiera Sectorial (PFS): el enfoque del nuevo gobierno

El proyecto de Ley "Agua para la Vida" incorpora una línea fundamental de asignación de recursos denominada Política Financiera Sectorial (PFS), estableciendo que se destinarán recursos de transferencia (donaciones) y crediticios para pre-inversión (proceso de elaboración de proyectos de inversión a diseño final que implica, entre otros, estudios técnicos) y para inversión (inversión directa de recursos financieros en activos asociados a la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario). Aquí tenemos dos novedades introducidas por el artículo 74 -tan duramente criticado por los autores del artículo aquí comentado- del proyecto de ley: i) la inscripción de fondos en el presupuesto público anual ; y ii) el destino de fondos de inversión no sólo a expansión (ampliación del servicio a zonas sin cobertura) sino también a rehabilitación (renovación, reposición de activos, redes de agua potable deterioradas por ejemplo). Decimos novedades, respecto a la crítica de FOBOMADE incide con agudeza, manifestando que la PFS propuesta por el gobierno actual no crea condiciones para la independencia de fuentes externas.

Los recursos de la PFS podrán ser de origen propio del estado, de donaciones o de créditos que seguramente el estado contraerá contra sus capacidades de pago como lo hace cualquier estado en el mundo. La adquisición de créditos la definirá el gobierno central. No está de antemano, predeterminada en el proyecto de ley "agua para la vida" como erróneamente se pretende hacer ver. La otra novedad es que los recursos de inversión pública no se destinarán únicamente a expansión, sesgo que caracterizaba al enfoque de inversiones de gobiernos anteriores, sino que permitirá también apoyar a las Entidades de Prestación de servicios de Agua Potable y Alcantarillado (EPSA) en rehabilitación, dada su importancia para muchas EPSA cuyos indicadores de agua no contabilizada por pérdidas en red, por ejemplo, requieren urgentemente renovaciones para mejorar la disponibilidad de agua potable a ser provista a otros usuarios.

Efectivamente una de las tareas en la que se concentró el Viceministerio de Servicios Básicos (VSB), en mi breve gestión, fue la modificación del marco legal, proceso en el cual está también empeñado el actual Viceministro Luis Sanchez. La decisión de encarar cambios normativos, tienen como antecedente la agenda de los movimientos sociales, la misma que exigía: i) nueva ley de agua potable; ii) al menos 5 reglamentos de la nueva ley (sobre tasas-tarifas-cuotas, prestación de servicios, autorizaciones-licencias y registros, infracciones y sanciones, y finalmente sobre expropiaciones y servidumbres); iii) sustitución del modelo institucional regulatorio (la Superientendencia) en el marco del primer punto; iv) modificación de la Política Financiera Sectorial; v) cambios en la FUNDASAB incluyendo la participación social y reorientando sus perfil en función de la política del sector, además de otros relacionados con temas como Aguas del Illimani. Todos estos puntos establecidos en la agenda han sido y están siendo trabajados, habiéndose logrado los siguientes avances: i) existe ya un proyecto de ley, motivo de este debate escrito, y 5 anteproyectos de reglamentos; ii) se han cambiado ya los estatutos de FUNDASAB y hoy ésta funciona con mayoritaria participación social; y iii) ya está concluido, desde agosto de 2006, un anteproyecto borrador de discusión de modificación de la nueva PFS.

Cuando los autores del artículo aquí comentado (que aparecen como FOBOMADE) señalan que el proyecto de Ley Agua Para la Vida "rescata plenamente las bases de la PFS" de gobiernos anteriores promotores de la privatización, incurre en un error por desconocimiento de las normas impulsadas por el VSB. Lo lamentable es que este error podría subsanarse simplemente con una lectura al acápite sobre saneamiento básico que figura en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) del Gobierno del Presidente Evo Morales, documento público que constituye la guía para el desarrollo de Bolivia, del gobierno para los próximos años. De hecho, se sorprenderán los críticos al encontrar en el PND: alusiones y descripciones mas o menos detalladas sobre la propuesta de nuevo regulador (que figura en el proyecto de ley "agua para vida"), la mención al proyecto de ley agua para la vida, la nueva PFS proyectada y sus instrumentos, la Fundación para el Apoyo a la Sostenibilidad del Saneamiento Básico (FUNDASAB) y las características de los cambios introducidos ya por este gobierno, y finalmente los programas de inversión previstos. De modo que aquí no hay una conspiración de restauración neoliberal que oculta sus macabros planes privatizadores al gobierno y engaña a las organizaciones sociales como se develaría de una lectura del documento de FOBOMADE aquí comentado.

Una rápida mirada al último párrafo del artículo 74 del Proyecto de Ley "Agua para la Vida" nos sacaría de dudas sobre si este proyecto ratificará la antigua PFS o creará una nueva por decreto, reglamentando el artículo 74. El aludido párrafo dice a la letra: "Mediante Decreto Supremo se establecerá el reglamento de la PFS".

A finales de agosto e 2006, ya estaba listo un primer borrador de anteproyecto de decreto modificatorio de la PFS antigua. Los cambios que introduce este anteproyecto son los siguientes:

Reconfigura el Comité Directivo (órgano que define los criterios financieros de asignación de recursos y aprueba las convocatorias anuales, los criterios de concursablidad y la priorización según necesidades de inversión regional o local), incorporando a dos miembros del VSB, al Viceministerio de Descentralización, al Ministerio de Hacienda y al director del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).Crea una secretaría técnica que evalúa solicitudes y propone criterios de concursabilidad elevándolos al Comité Directivo. En esta secretaría participan el VSB, el nuevo regulador sustituto de la Superintendencia (la ENARES). Esta secretaría es importante porque permite que la política del sector se garantice con el liderazgo de visión del VSB.Crea un paquete de incentivos para las Entidades de Prestación de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (independientemente de que concursen para los fondos o no), el mismo que consta de: i) recursos de crédito concesional (canalizados por el estado a través del FNDR o el órgano que lo sustituya cuando el gobierno haga realidad el Banco de Desarrollo-BANDES); ii) apoyo y asistencia técnica para la implementación de su Plan Integral de Desarrollo (PID) ; iii) renegociación de deudas existentes con el estado a través del FNDR (muchas EPSA y gobiernos municipales están gravemente endeudados por políticas financieras erradas promovidas en el sector por gobiernos anteriores, con altas tasas de interés, p.e.), renegociación que puede incluir condonaciones (parciales o totales), rebajas de tasas de interés, reprogramación de plazos, etc. Ahora bien, el incentivo se ejecuta en función del cumplimiento de Plan Integral de Desarrollo (PID).Condiciones y criterios de elegibilidad.Dos mecanismos de financiamiento: i) Línea 1 de Acceso Básico-Area Rural para poblaciones menores de 2.000 hab.; y ii) Línea 2 de Atención al Area Urbana. La Línea 1 es de acceso directo, y destina a los beneficiados exclusivamente donaciones. Es directa porque no se necesita concurso público. Le corresponde al Comité Directivo definir la asignación de recursos en base a criterios de pobreza, cobertura de servicios, compromisos de apoyo municipal y enclaves socio-productivos. La línea 2, se destina principalmente a áreas urbanas en base a un identificador de áreas de inversión que prioriza áreas con pobreza y sin (o con insuficiente) cobertura de agua y saneamiento. La línea 2, puede transferir, dependiendo de la capacidad de la EPSA: "i) crédito (concesional, no concesional, etc); ii) crédito (concesional, no concesional, etc) y/o donación; y iii) y donación.

Estos son los cambios proyectados en el marco de la reelaboración de la legislación, los cuales hubieran sido fácilmente conocidos por los autores del artículo aquí comentado si se hubiera leído con cierta prudencia, y sin prejuicios, el Plan Nacional de Desarrollo, y si se solicitaban oportunamente los borradores de reglamentos trabajados por el VSB, que hasta donde sabemos no son ningún secreto de estado.

Ahora bien, la independencia de las fuentes de financiamiento externo, tan airosamente demandada por los autores del artículo aquí comentado, es también una preocupación nuestra. Pero aquí debemos aclarar que para que el estado tenga la suficiente capacidad para invertir recursos propios en dimensiones suficientes como para cubrir las necesidades del sector ( 528 mill. de $us presupuestados para este quinquenio, para que se beneficie con agua potable a 1,9 millones de hab. y con saneamiento a 2 millones de hab.) debemos esperar, con paciencia, el cumplimiento de ciertas condiciones financieras e institucionales. Entre tanto no nos parece equivocado contar con recursos de donación y de crédito concesional para acometer las ambiciosas metas que no tendrían por qué postergarse, simplemente porque recibir esos recursos compromete o hiere nuestras convicciones ideológicas más emotivas . El problema de la dependencia no es sólo el endeudamiento sino el conjunto de condiciones políticas e ideológicas que conllevaban los créditos, por ejemplo la privatización de los servicios. Sobre esto último podemos estar seguros que este gobierno y su proyecto de ley "agua para la vida" (en proceso de consulta y corrección) tienen una posición soberana. De modo que la supuesta dependencia y subordinación a intereses extranjeros que supuestamente promoverían las reformas legales impulsadas por el VSB son sólo espejismos que podrían aclararse si abrimos un diálogo sincero sin mediar apasionamientos sino más bien voluntades constructivas.

Ahora bien, el artículo de FOBOMADE, aquí comentado, insinúa también que la concursabilidad de fondos en el marco de la PFS constituiría una suerte de pugna de competencia por fondos y que a eso se restringiría la asignación pública de recursos financieros. En primer lugar la PFS es sólo una de las puertas de acceso a financiamiento público. Adicionalmente, el Plan de Saneamiento Básico ha previsto los siguientes programas de acceso directo: Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado para Zonas Periurbanas (90.5 millones de dólares), Programa Nacional de Agua Potable y Saneamiento para Ciudades Menores e Intermedias (62 millones de dólares), Programa Nacional de Agua Potable y Saneamiento para Localidades Rurales (28,2 millones de dólares, 22 de los cuales ya están comprometidos), Programa Nacional de Agua Potable y Saneamiento para Pueblos Indígenas y Originarios (10 millones de dólares), Programa Multidonante de Agua Potable y Saneamiento para Municipios Rurales Pobres (11.9 millones de dólares ya comprometidos), Programa Nacional de Agua Potable y Saneamiento con inversión integral en Enclaves Geográficos Socio-Productivos (28.7 millones de dólares). La PFS tiene presupuestados 130 millones de dólares y, como ya hemos explicado, no sólo tiene una línea de acceso a recursos por concurso sino también una línea rural de acceso directo a donaciones.

La Fundación para el Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamiento Básico (FUNDASAB) y la estrategia social para reconfigurarla

Con respecto a la Fundación para el Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamiento Básico (FUNDASAB), debemos manifestar que efectivamente esta fundación fue creada en el marco de políticas de gobierno anteriores y quien suscribe el presente artículo fue uno de sus críticos más duros. La crítica, sin embrago, se endilgó a su falta de transparencia, a la ausencia de participación social en los niveles de decisión, al enfoque proclive a crear un mercado de prestación de servicios de asistencia técnica, etc. De hecho la antigua PFS (lamentablemente todavía vigente hasta que se aprueben los proyectos de normas legales preparados por el VSB en coordinación con las organizaciones sociales) establecía la transferencia fija de un 7% de los fondos a esta fundación sin la certeza de su utilidad o eficacia en el uso a los fines de fortalecimiento institucional de las EPSA. Apenas asumimos la responsabilidad del sector de saneamiento básico, se realizó la modificación de los estatutos de la fundación, modificación que implicó el ingreso de representantes sociales en el directorio y abrir las puertas para que estas organizaciones también sean parte del Consejo Superior (COSU). Los Estatutos de la FUNDASAB establecen hoy en día que el COSU está conformado por el Viceministro de Servicios Básicos, el regulador (hasta que sea cambiado por ley será el superintendente), el Viceministro de Riego o de Cuencas (según sea el tema que se trate) y el Ministro del Agua (quien participa en la aprobación de informes y planes anuales). A estos miembros pueden sumarse organizaciones sociales. Corresponde ahora al Viceministro de Servicios Básicos actual promover la incorporación de organizaciones sociales en el COSU, a iniciativa del Directorio, entidad que podría promover una segunda modificación de los estatutos sin mayor problema. El COSU, sin embargo define las líneas estratégicas. El que ejerce el gobierno permanente de la fundación es el Directorio, quien tiene atribuciones para: designar auditores externos (tema fundamental para la transparencia en la gestión), aprobar estados financieros, aprobar planes financieros y operativos anuales, seleccionar personal operativo, aprobar las acciones del mismo, en fin: conducir la institución. La FUNDASAB realizará acciones de capacitación y asistencia técnica a las EPSA de la siguiente manera: una vez que accedan a recursos de preinversión, la fundación apoya a la EPSA para preparar su PID (dependiendo del tipo de EPSA que se trate, las características del PID se acomodarán a la misma ) y su proyecto de inversión a diseño final; cuando la EPSA cuente con su proyecto y con su PID, podrá acceder a recursos de inversión (segunda fase); durante la segunda fase, la FUNDASAB acompaña a la EPSA en la ejecución de su PID, de modo que se convierte en co-responsable del cumplimiento de los términos establecidos para la inversión, es decir, de las condiciones con las que se canalizaron los recursos de la misma. Para desarrollar esta función, se asignará fondos de la PFS a la FUNDASAB del paquete destinado a pre-inversión y a inversión, previo análisis y aprobación del Comité Directivo de la PFS. Ahora bien, no se trata de que la FUNDASAB haga un negocio con los recursos ni nada parecido, se trata de destinar recursos para que la institución los utilice en fortalecimiento institucional y asistencia técnica, eso por supuesto, no inhibe ni impide al VSB a desarrollar acciones concurrentes en la misma EPSA, de hecho actualmente el VSB tiene algunos programas de apoyo técnico. Pero en realidad el rol del VSB no es dar asistencia técnica a los cientos de EPSA que existen en el país (si añadimos a las comunidades campesinas e indígenas con sistemas de agua potable, estaríamos hablando de miles de EPSA). El VSB es la entidad normadora, la que define política pública, la que establece las líneas del proceso de financiamiento y de fortalecimiento institucional. Esto implica que el VSB debe aprobar los contenidos generales de asistencia técnica y asistencia institucional y FUNDASAB los aplicará a través de mecanismos más operativos. De modo que la crítica de FOBOMADE en sentido que el VSB deja de ser cabeza de sector y pierde la posibilidad de impulsar planes y programas, pues estas atribuciones se las quitaría una fundación privatizadora denominada FUNDASAB, son absolutamente infundadas. Para evitarse preocupaciones basta con leer la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE), que establece las atribuciones del Ministerio del Agua y sus Viceministerios.

Una ventaja de contar con un brazo de asistencia técnica como la fundación es que puede movilizar y gestionar de manera mas expedita sus recursos evitando trámites burocráticos para cada gasto. La FUNDASAB no es ciertamente una entidad pública, pero es una fundación del estado, dirigida por el estado, controlada por el estado, como lo son varias fundaciones existentes en el sector de conservación y áreas protegidas o en el sector estatal agropecuario (las cuales seguramente requerirán modificaciones importantes). Se trata en consecuencia de una fundación del estado, en cuyo máximo nivel de decisión (el COSU) participan como autoridades que toman decisiones los viceministros, el ministro del agua y el regulador, con la posibilidad de incorporar organizaciones sociales. Por otra parte en el nivel de directorio, como dijimos, participan las organizaciones sociales y las decisiones cruciales sólo pueden ejecutarse con la no objeción del COSU. De modo que la preocupación, comprensible, sin duda, de FOBOMADE, puede aclararse con esta información. De hecho las propias organizaciones sociales han decidido, después de una análisis detenido y minucioso, participar activamente en el directorio de FUNDASAB, donde hoy en día tienen la mayoría. La Coordinadora Nacional de Defensa del Agua y los Servicios Básicos, la Asociación Nacional de Regantes y Sistemas Comunitarios de Agua Potable y Saneamiento (ANARESCAPYS), la Asociación de Sistemas Comunitarios de Agua de la zona Sur de Cochabamba (ASICASUR) y la Federación Juntas Vecinales de La Paz, tienen hoy delegados en el directorio; el presidente del directorio es un conocido defensor de los derechos humanos y asesor de las organizaciones sociales, el mismo que ha sido invitado por el Ministerio del Agua. Son las organizaciones sociales que protagonizaron los movimientos contra la privatización y por el cambio de la legislación de aguas, las que han definido los cambios en FUNDASAB y ahora tienen en sus manos el volante, pudiendo profundizar todavía mas las transformaciones desde adentro; en consecuencia, la crítica de FOBOMADE en sentido de que "las organizaciones sociales que forman parte de la FUNDASAB dejan de ser autónomas y vigilantes del estado y se convierten en parte activa de la transferencia de recursos estatales a un ente privado y responsables de la gestión privada....", debería francamente ser profundamente meditada en diálogo con esas organizaciones sociales, quienes no son sujetos silenciosos ni manipulables, sino verdaderos actores de cambio, suficientemente maduros y capaces de trazar estrategias políticas y jurídicas. Muchas veces las ONGs , los analistas e intelectuales caemos en posiciones pretenciosas, atribuyéndonos la vanguardia de la vanguardia y menospreciando la visión concertada de las sociedad organizada; es importante no caer en la tentación de sentirnos la reserva moral de la izquierda porque podemos terminar siendo la izquierda de la izquierda.

El Proyecto de Ley Agua para la Vida y el proceso de concertación abierto

Finalmente, el artículo de FOBOMADE, manifiesta que el Proyecto de Ley Agua para la Vida, "fue desestimado por el Consejo de Ministros", insinuando que esta supuesta decisión de gabinete se habría dado precisamente por las críticas que figuran en el artículo aquí comentado, es decir, el enfoque privatizador neoliberal de la FUNDASAB y la PFS, promovida "en la gestión del ex viceministro", etc, etc. Nada más falso. El Proyecto de Ley nunca llegó a ser tratado en gabinete de ministros. Está ciertamente en debate en varios ministerios -de hecho el Ministerio de la Presidencia y el Ministerio de Desarrollo Rural han presentado ya sus comentarios en nota oficial dirigida en octubre al VSB, según tenemos entendido-, pues se les hizo llegar de manera oficial para iniciar el proceso de análisis; pero jamás fue considerado en "consejo de ministros". El motivo por el cual gabinete decidió priorizar la elaboración de una ley general de aguas fue la discusión que implicó la aprobación de los decretos reglamentarios de la Ley 2878 de Promoción y Apoyo al Sector Riego para la Producción Agropecuaria y Forestal y la consideración del Proyecto Ley que elimina las EPSA Sociedad Anónima Mixta y las sustituye por EPSA MANCOMUNITARIA SOCIAL (el cual fue presentado también por el VSB en concertación con las organizaciones del Chaco y del norte de Potosí). No obstante, el gabinete de ministros decidió finalmente aprobar los decretos reglamentarios (hoy tenemos la ley 2878 reglamentada) y dio curso a la Ley EPSA MANCOMUNITARIA SOCIAL, enviándola al parlamento como propuesta del poder ejecutivo, la misma que fue aprobada en la cámara de diputados, y a finales de noviembre de 2006, estaba lista para su consideración en la cámara de senadores. Con respecto al Proyecto de Ley "Agua para la Vida", el gobierno a través del Ministerio del Agua ha iniciado ya su difusión y concertación, que puede implicar su reelaboración, lo cual nos parece pertinente porque la sostenibilidad de una norma es la concertación.

Por lo expuesto, esperamos haber aclarado este supuesto plan para garantizar la "permanencia de políticas neoliberales", plan que por fortuna sólo existe en la imaginación. Creemos sinceramente que este nuevo período abierto en Bolivia con esfuerzo y sacrificio social y humano, exige a los analistas un compromiso real, más allá de la crítica, un esfuerzo que no se remita a pedir la abrogación de decretos o leyes, sino más bien un compromiso de participación en la construcción de propuestas que contribuyan a resolver uno de los temas centrales, objetivo final de nuestro trabajo junto a los movimientos sociales: garantizar agua para la gente, con transparencia, idoneidad, eficiencia y participación en la gestión del servicio. Para ello, es necesario mantener la mayor prudencia y objetividad posible y convocar a nuestros mejores ánimos, a nuestra mejor voluntad de diálogo, a nuestro compromiso con la verdad, para aunar esfuerzos y construir un mejor país.

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