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Área: Opinión >> Comentarios y enfoque
Actualizado el 2006-11-16 a horas: 22:10:09

Comentarios sobre el documento de Carlos Crespo "El Proyecto de Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario Agua para la Vida. Elementos para un análisis"

René Orellana H.([1])El Ministerio del Agua de Bolivia creado en enero de 2006 inició sus primeros pasos con una agenda normativa compleja, en la cual los movimientos sociales inscribieron como prioridades la culminación de la reglamentación de la Ley 2878 de Promoción del Riego para la Producción Agropecuaria y Forestal y la reelaboración de la legislación de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario.

En cuanto a la reglamentación de la ley 2878, el ministerio ha avanzado sustancialmente, será el presidente de la república quien consolide la misma por decreto Supremo próximamente. En lo que se refiere a la ley de agua potable y su reglamentación, desde el mes de mayo de 2006 se ha iniciado, bajo la coordinación del Viceministerio de Servicios Básicos (VSB), un proceso de análisis y redacción de borradores que puedan luego ser sometidos a concertación con diferentes actores, proceso que está previsto para agosto del presente año.

Hasta el 17 de julio de 2006 se contaba ya con la cuarta versión borrador del Proyecto de Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, denominado "Ley Agua para la Vida", y 2 versiones borrador de 5 proyectos de reglamentos, que suman casi 500 artículos.

Recientemente hemos conocido un primer documento de observaciones y críticas a la versión 2 del proyecto de ley, cuyo contenido amerita una respuesta lo más detallada posible, para aclarar una serie de juicios que nos parecen dignos de debate. El documento en cuestión fue escrito por Carlos Crespo, profesor universitario y conocido analista en el tema de aguas. Los temas puestos en controversia por el citado académico se relacionan con la gestión del servicio, el diseño institucional del regulador, los aspectos ambientales, una supuesta visión punitiva en el diseño de la regulación, la terciarización, la Fundación para el Desarrollo del Saneamiento Básico (FUNDASAB) y la Política Financiera ectorial.

A continuación, me permitiré plantear algunas opiniones sobre el documento de Carlos Crespo, con el ánimo de contribuir a la construcción de una versión final de proyectos de ley y reglamentos, que resulte de los talleres de concertación a desarrollarse próximamente.

Sobre la supuesta homogenización de las Entidades de Prestación de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (EPSA)

La Ley 2066 de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario vigente desde abril de 2000 estableció como denominativo genérico para referirse a todas las instituciones, organizaciones sociales, asociaciones, entidades en general, que tienen sistemas de captación de agua crudas y provisión de agua para consumo humano, la sigla EPSA (Entidades de Prestación de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado); el artículo 8, inc. k) de la mencionada ley, establece que este denominativo se aplica a una diversidad de formas de organización para la prestación del servicio, entre las cuales se incluye a juntas vecinales, comités de agua potable, comunidades campesinas e indígenas, cooperativas, empresas municipales, etc. Ciertamente entre las EPSA se incluía a las empresas privadas o sociedades anónimas mixtas, cuestión que cambiamos absolutamente, eliminando esas figuras en el proyecto de ley de agua potable elaborado por esta gestión de gobierno.

El mecanismo homogenizante, sin embargo, que promovió la política sectorial de saneamiento de carácter neoliberal no fue el denominativo EPSA, sino la figura de "concesión"[2], la misma que fue promovida como expresión de seguridad jurídica para entidades "modernas", mejor si son privadas, con una institucionalidad poco permeable a lo social, salvo por procedimientos estrictamente reglados y mediatizados por el regulador. La Superinstendencia de Saneamiento Básico (SISAB) y el Viceministerio de Servicios Básicos (VSB) estimularon en consecuencia, en gestiones pasadas, la incorporación forzada de entidades pequeñas, de carácter rural o de comités o pequeñas cooperativas en la figura de concesión. En realidad es la figura de concesión la que creó un proceso de homogenización acompañada de estándares regulatorios sin diferenciar la heterogeneidad de prestadores.

Ciertamente la sigla EPSA sufrió un proceso de estigmatización social porque en boca de los representantes estatales promotores del proceso de privatización, la misma resonaba como entidad privada. No es extraño en consecuencia que la sigla EPSA goce de pésima reputación y que al escucharse en medio de eventos sociales se piense que se trata de entidades privadas, cuando en realidad, es justo decirlo, se trata simplemente de un denominativo genérico.

Esta diferencia entre homogenización vía denominativo de EPSA y homogenización vía la figura de Concesión, no es sólo de matiz, es realmente una diferencia de fondo, y extraña, con toda franqueza, que un académico como el autor del documento que aquí comentamos no la perciba, endilgándole más bien, a los proyectos de ley que se está trabajando desde el VSB una visión o propuesta homogenizante simplemente porque en la versión 2 del Proyecto de Ley se recupere el término EPSA.

Precisamente para evitar esta asociación entre EPSA y entidad privada, y dar por cerrada una discusión que suponíamos que los analistas habían sabido discernir, en la versión 4 del proyecto de ley se ha optado por proponer en denominativo Entidad de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (ENAPAS).

Ahora bien, no nos parece coherente con el texto de ninguno de los proyectos de ley (recordemos que para el 17 de julio llevábamos ya 4 versiones borrador), que se plantee que hay un tratamiento homogenizante a las EPSA, es mas, no es siquiera justo decir que la ley vigente (#2066) es homogenizante. Los 36 artículos incluidos en la ley 2066, en el marco de la negociación desarrollada con motivo de la guerra del agua, introdujeron precisamente la figura de Registro y Licencia, la primera aplicable a pueblos y comunidades indígenas y campesinas y la segunda a comités de agua potable, cooperativas, empresas de agua potable en general que no sean financieramente autosostenibles. Precisamente durante los casi seis años de debate y elaboración de propuestas, en las cuales tuve la oportunidad de participar acompañando a las organizaciones sociales, fuimos diseñando criterios, mecanismos y procedimientos de regulación diferenciados para cada uno de ellos. Una lectura de las casi 19 versiones de los cinco reglamentos trabajados en mesas de negociación durante esos 6 años podría darnos una idea de cuanto habíamos avanzado en esa dirección, aquí tenemos una tarea ardua pero sin duda edificante y esclarecedora para investigadores y analistas.

Con respecto a la participación en la gestión del servicio y el supuesto enfoque tecnócrata

En mi opinión, es conveniente analizar y normar el tema de la participación en cuatro dimensiones de participación social: i) al interior de las EPSA; ii) entre EPSA, en lo relativo a derechos diferenciados de cada tipo de EPSA; iii) en la regulación; y iv) en el regulador como institución.

i) participación y concertación al interior de las EPSA

Con respecto a la primera dimensión un avance gigante en términos de reconocimiento de mecanismos de participación es la figura del Registro, aplicable a pueblos y comunidades indígenas y campesinas; avance que no es atribuible ciertamente al proyecto de ley criticado por Crespo, sino a la propia Ley #2066 vigente hoy en día.

En los distintos proyectos de Ley y de reglamentos trabajados con la coordinación del VSB en 2006, se ha profundizado este reconocimiento[3] ; igualmente se ha establecido que en licencias tipo A (las cuales tienen hasta 2.000 conexiones) las decisiones sobre tarifas o cuotas son tomadas por los usuarios a través de mecanismos de concertación propios y coordinados después con el regulador. Una mirada a los proyectos de Reglamentos de "Tarifas, Tasas y Cuotas" y al de "Autorizaciones, Licencias y Registros", hubiera revelado esto, permitiendo ahorrar tinta y molestia.

A medida que incrementamos el número de usuarios o de conexiones, no resulta fácil definir el mecanismo de participación para tomar decisiones sobre temas tan delicados como tarifas, por lo que hemos optado por promover la participación en la toma de decisiones a través de los principios, respetando los mecanismos internos de participación que acuerden las organizaciones de usuarios con sus EPSA. Tenemos que tener en cuenta que estamos frente a diferentes EPSA, de modo que crear un sistema estándar de participación no parece adecuado. Las cooperativas por ejemplo tienen una institucionalidad propia, con mecanismos propios definidos por sus estatutos en el marco de la ley de cooperativas, los comités de agua potable tienen formas asambleísticas que se enmarcan en el reconocimiento abierto que se hace a licensatarios tipo A[4]; las empresas públicas tienen mecanismos de decisión convenidos en distintos niveles, entre los cuales figura el Concejo Municipal.

Considero, sin embargo, que es importante fortalecer organizaciones de usuarios y promover su agrupamiento y participación en los términos que hemos sugerido en todas las versiones de proyectos de ley, a través del Consejo Departamental Social de Saneamiento (CODESSAB), independientemente de otras formas de organización social que pueda promover la sociedad, sin pretender positivar, a través de complejas redacciones jurídicas, los mecanismos y procedimientos de participación.

Por otra parte, hemos optado por consolidar el procedimiento de consulta de los gobiernos municipales con las organizaciones sociales para emitir opiniones técnicamente fundamentadas sobre tarifas y reajustes de tarifas (cuestión esta ultima que se podría haber encontrado en los proyectos de reglamentos, si hubiera existido un esfuerzo de lectura, evitando, merced al esclarecimiento del texto, una ácida molestia por no encontrar todo lo que queremos en el texto del proyecto de ley)[5].

El autor del texto aquí comentado manifiesta que "algunas autoridades de gobierno" sostienen que "la deficiente performance de los directores ciudadanos de Cochabamba"[6] sería el "resultado de la aplicación del principio de participación ciudadana". Nada más lejos de la realidad. En primer lugar convendría preguntar de donde surge esta información. ¿Habrá oído o leído Crespo una manifestación de esta índole por parte de alguna autoridad gubernamental? Convendría que la señale con nombre y apellido y especifique la fuente de información. Si nos movemos con especulaciones o con dichos sin sustento, le hacemos poco favor, en nuestra opinión, al proceso de concertación de un cuerpo normativo urgente y necesario en el sector de saneamiento básico.

ii) participación y concertación entre EPSA, en lo relativo a derechos diferenciados de cada tipo de EPSA

Otro componente presente en todos los proyectos de ley y reglamentos trabajados en esta gestión de gobierno es la concertación entre EPSA sobre fuentes de agua, áreas de prestación de servicios, acuerdos de cogestión y asociación, etc.

Por ejemplo, entre los requisitos para el acceso a fuentes de agua cruda está el desarrollar acuerdos con comunidades campesinas e indígenas o con otras EPSAs que accedan a la misma fuente, respetando usos y costumbres y promoviendo la participación en la toma de decisiones, Un requisito importante es la elaboración de Planes concertados de Manejo de Cuencas [7].

iii) participación en la regulación

No es lo mismo participar en las instancias de regulación que participar en el proceso de regulación. Este último supone participar en el proceso de toma de decisiones sobre estructuras tarifarias quinquenales, participar en la elaboración y aprobación de los planes de desarrollo quinquenal, en los planes estratégicos de desarrollo o en los planes de desarrollo institucional, así como en el seguimiento para el cumplimiento de cada uno de ellos. En mi criterio[8], es importante concentrarnos en esta dimensión a través de disposiciones que promuevan la opinión y cierto grado de decisión en ciertos aspectos.

En esta dirección se propone la creación del Consejo Nacional de Social de Saneamiento Básico (CONASSAB) y el Consejo Departamental Social de Saneamiento Básico (CODESSAB). La iniciativa de las organizaciones sociales a nivel nacional con la facilitación del Ministerio del Agua, promoverá la creación de estas organizaciones y su funcionamiento interno. No será la primera vez que las organizaciones sociales asuman con creatividad la constitución de instituciones aprovechando las ventajas u oportunidades que permite la legislación.

Lo que es importante tener en cuenta es que debemos marcar un límite entre las atribuciones de las organizaciones sociales en el proceso de regulación y las atribuciones del regulador; si optamos por borrar esa línea o hacerla difusa por un afán "participacionista", la existencia del regulador no tendrá sentido. Es fundamental que contemos con reguladores, ciertamente con vínculos estrechos con las organizaciones sociales, con ataduras a procesos de regulación participativos sobre ciertos aspectos de la prestación de servicios, pero estos vínculos no deben poner en riesgo el rol del regulador, el cual en circunstancias determinadas tiene que tomar decisiones relativas a aplicación de sanciones o intervención, o relativas a al procesamiento de conflictos (no resueltos por la vía de concertación) en el marco de procedimientos administrativos que impliquen impugnaciones con recursos de revocatoria y jerárquicos, etc. Necesitamos instituciones públicas con fortaleza interna, con capacidad técnica para cumplir roles como el de procesar solicitudes sobre fuentes de agua, determinar impactos ambientales, apoyar y regular tarifas, situaciones financieras, etc., instituciones que tejan fuertes vínculos con la sociedad civil, pero que también regulen con base en normas que establezcan claramente los derechos de los distintos tipos de EPSA, así como de los usuarios. Esto puede sonar -dependiendo de los prejuicios ideológicos del oído- a una "perspectiva tecnócrata" o a un "discurso institucionalista de matriz neoliberal", como nos endilga Crespo, pero lo cierto es que desde la realidad objetiva del ejercicio de la función pública, se puede ver lo necesario que es contar con equipos técnicos y con entidades capaces de desarrollar funciones que permitan resolver problemas, prevenir conflictos y fortalecer procesos de prestación de servicios.

iv) participación en el regulador como institución.

En la línea del debate propuesto en el punto anterior, consideramos que es necesario contar con un regulador estable, no sujeto a sismos permanentes de distinta escala, que no trastabille en su condición existencial y termine siendo presa de demandas eventuales de revocatoria de mandato.

Es cierto que hemos planteado en el marco de nuestra crítica al modelo de superintendencias el carácter elitista, unipersonal y centralista de éstas, y la condición inamovible de los superintendentes. Pero recordemos con claridad que la crítica, en este último caso era el blindaje de los superintendentes, pudiendo estos (según la legislación vigente que debemos modificar) ser removidos de su cargo únicamente por sentencia ejecutoriada, es decir, después de consumado un proceso judicial en su contra por algún delito.

Ahora bien, es importante que exista un mecanismo de remoción de reguladores, pero la revocatoria por vía simplemente de expresión social no parece ser el mas adecuado, requerimos procedimientos, y debemos establecer creativamente que las denuncias y acusaciones fundadas en la gestión ilegal o inadecuada del regulador, den lugar a un procedimiento administrativo. En la versión 4 del proyecto de ley, lo hemos propuesto (véase art. 22). Esto puede sonar, como dice Crespo citando a John Dryzek: un "racionalismo administrativo". Francamente no conozco al citado autor ni sus obras, pero sí he aprendido de la realidad estos últimos 6 años lidiando con los reglamentos de la ley de agua potable y con los problemas del sector de servicios, y considero importante que combinemos un diseño técnico y social que nos garantice precisamente fortalecer la prestación de servicios con el concurso de instituciones reguladoras, capacitadoras y promotoras de la inversión, diseñando procesos participativos en la regulación y también reguladores institucionales sujetos a reglas que respeten y se fortalezcan con los primeros.

En lo que hace al diseño institucional del regulador, en la versión 2 del proyecto de ley, efectivamente propusimos la elección de un regulador compuesto por un directorio y un director de regulación[9]. La pregunta que nos hicimos es como incorporar la participación social en el nivel de directorio. El dilema para responder la pregunta es como diseñar una ingeniería institucional que nos permita la participación adecuada y satisfactoria, además de justa, para la heterogeneidad y cantidad de actores del sector de saneamiento básico. El sector de saneamiento básico no es como el del riego agropecuario y forestal, en el cual la ley 2878 y sus reglamentos establecen la participación de las asociaciones de regantes en el nivel departamental y las organizaciones de grandes productores agropecuarios. En el sector de saneamiento básico además de una diversidad de usuarios organizados de diversas formas (juntas vecinales, coordinadoras del agua, comités de defensa del consumidor, etc.), tenemos diversas EPSAs (pueblos y comunidades indígenas y campesinas, comités de agua potable urbanos, comités de agua potable rurales, cooperativas de agua potable, empresas públicas municipales, gobiernos municipales que prestan el servicio de manera directa, juntas vecinales organizadas para la prestación del servicio, organizaciones de regantes que también tienen sistemas de agua potable, etc[10]), las formas de asociación de los primeros y las segundas son también diversas y numerosas. Alagunas de ellas manifiestan situaciones de faccionalismo y conflictividad interna y mutua. ¿Cómo lograr que cada una de ellas este debidamente representada en un directorio de regulación? ¿Cómo lograr, además, que esa representación no convierta al regulador en una asamblea numerosa que haga ingobernable el directorio? ¿Cómo lograr que la conflictividad interna -natural, ciertamente- de algunas de ellas no se traslade o refleje en el regulador, creando una cierta situación de inestabilidad en el regulador?

Necesitamos un regulador fuerte y no sujeto a vaivenes conflictivos, por tanto hay que propender a un cierto grado de institucionalización con reglas, reitero, que aten el proceso de regulación a mecanismos de consulta y participación. En esa línea se ha propuesto en la versión 2 del proyecto de ley, un Directorio compuesto por profesionales elegidos por una comisión independiente en la cual participaba el Consejo Interinstitucional del Agua (CONIAG), que es un órgano donde existe representación social y cuya vida institucional puede ser prolongada por el propio proyecto de ley, de modo que garanticemos su rol en el proceso de saneamiento básico.

En la versión 4 del proyecto de ley se ha incluido el Comité Técnico Social, creado por el decreto supremo reglamentario de la Ley LOPE; el mismo que también deberá tener un proceso de institucionalización a través de un reglamento interno aprobado por resolución ministerial. De modo que los Directorios de la Entidad de Regulación de Saneamiento (ENARES)[11] contarían con dos profesionales elegidos por una comisión independiente en base a concurso de méritos y dos serían representantes sociales elegidos por el Comité Técnico Social. El Director Ejecutivo sería igualmente un profesional con conocimiento del sector, elegido por la misma comisión antes mencionada (véase los arts. 19 al 21). No hemos establecido ni en el proyecto de ley ni en los proyectos de reglamentos, requisitos en detalle, salvo los convencionales, de modo que no sabemos a que fuente imaginaria corresponderá la alusión que hace Crespo sobre el hecho supuesto que "los postulantes deben presentar una propuesta escrita señalando como desempeña sus funciones o administrará su institución".

Es importante contar con técnicos en el regulador, los mismos que deben tener varias disciplinas, como se sugiere en la versión 2 del proyecto de ley; el propio autor del texto aquí comentado, contrariamente a su crítica a cierto "enfoque tecnócrata", reclama, con razón, la ausencia en el regulador, de un "especialista en medio ambiente".

El hecho que tengamos un regulador institucionalizado sin nutrida y numerosa participación social, no quiere decir que estemos propendiendo a crear un órgano lejano a las organizaciones sociales del sector o a las EPSA en una línea, como dice Crespo, de "aparentar una neutralidad que históricamente ha reproducido la desigualdad". Reitero que en mi opinión, el respeto a los derechos de los diferentes (refiriéndonos a usuarios y EPSAs) y a las asimetrías sociales y económicas y culturales, no se resuelve únicamente o principalmente con el diseño de la institucionalidad del regulador sino en la normativización del proceso de regulación. Para ello, sugerimos ampliar la lectura a los 5 proyectos de reglamentos y no sólo al proyecto de ley.

Ciertamente con respecto al tema ambiental necesitamos ir mas allá del Plan de Manejo de Cuencas pero consideramos que este es un instrumento importante para racionalizar los usos de aguas, conservar el recurso hídrico, las fuentes de agua y las cuencas, concertando el acceso y aprovechamiento de la aguas. Se observará también en el proyecto de Ley, pero mucho más en los proyectos de reglamentos (particularmente en: "Autorizaciones, Licencias y Registros" y en "Infracciones y Sanciones") que existen previsiones importantes para regular descargas de aguas servidas, así como la sanción de las mismas, y se establece la obligatoriedad de los usuarios industriales de tratar sus aguas antes de descargarlas al sistema de alcantarillado o a cuerpos receptores. Volvemos a insistir en la necesidad de ampliar la lectura a los proyectos de reglamentos y no sólo al proyecto de ley.

Por otra parte es importante notar que a diferencia de otras versiones de reglamentos (de las 19 que se trabajaron con equipos de gobiernos anteriores en el marco de procesos de concertación los últimos 6 años) se ha introducido un titulo sobre autorizaciones de uso de aguas crudas con requisitos, procedimientos y criterios rigurosos sobre fuentes de aguas subterráneas.

Sobre la supuesta visión punitiva

El proyecto de ley hace una diferencia en lo que hace al proceso de regulación a titulares según los tipos de EPSA, denominados Entidades de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (ENAPAS) en la versión 4. La regulación y las exigencias no pueden ser las mismas para un licensatario que tiene 300 conexiones que a uno que tiene 60.000 conexiones. Sin embargo, todos son regulados con parámetros y términos de referencia específicos para cada tipo de licensatario o registrado; los requisitos para los trámites de licencias tipo A, B, C y para Registro son igualmente diferenciados (véase el Proyecto de Reglamento de "Autorizaciones, Licencias y Registros" en la versión 1 y 2), por tanto la supuesta homogenización de EPSA y la supuesta afirmación que hace Crespo en sentido que las licencias tipo A no están reguladas, no es correcta.

Es importante no reiterar el enfoque coactivo que ha tenido el regulador en la legislación vigente y en las políticas públicas sectoriales pasadas, para ello precisamente en la versión 4 del proyecto de ley, se ha introducido un rol de apoyo y prevención del regulador y la aplicación de planes de emergencia para evitar intervenciones. Incluso en situaciones de intervención se prevé que estos planes fortalezcan las EPSA y resuelvan los problemas y deficiencias de las mismas, evitando la revocatoria (véase los arts. 42 y 46). Sin embargo, la realidad del sector, exige que la regulación incorpore también mecanismos de sanción a infracciones, precisamente en previsión de afectaciones a los derechos del usuario y al medio ambiente. De modo que tenemos que combinar el rol regulador en las dimensiones de fortalecimiento, prevención y sanción.

Es necesario, por otra parte, diversificar nuestra constelación de instituciones que gravitan alrededor de las EPSA, para ello tenemos, entre otros:

Al VSB que apoya en la inversión, gestiona recursos, elabora normas y vela por su cumplimento, coordina con las instituciones del sector, y apoya a las EPSA en coordinación con las instituciones. Tiene un rol protagónico en el Comité Directivo de la Política Financiera Sectorial, diseñando la ingeniería financiera para la transferencia de recursos financieros y la canalización de créditos.

Al regulador que verifica el proceso de prestación del servicio cumple con las normas legales, verifica que se respeten los derechos y se cumplen las obligaciones, fortalece y también sanciona.

A la entidad de capacitación que es la FUNDASAB, la cual desarrolla procesos de fortalecimiento institucional y desarrollo comunitario, acompañando las fases de inversión y preinversión, apoyando en el diseño y la aplicación de los planes de desarrollo institucional (que varían según el tipo de EPSA, y que en el caso de registros y licencias tipo A reconoce usos y costumbres y acuerdos sociales).

A las Prefecturas y Gobiernos Municipales que apoyan en el proceso de fortalecimientos institucional y desarrollo comunitario e invierten en infraestructura de servicios.

Sobre la terciarización

La terciarización es un hecho en los procesos de prestación de servicios; gran parte de las EPSA los usan como parte de sus prácticas institucionales. La terciarización de por sí no es mala, el problema está en la ausencia de regulación y en la ausencia de normas que permitan desarrollar esa regulación; hasta hoy la regulación de estos procesos se han hecho en base a contratos de concesión. Lo que requerimos es establecer normas claras que condicionen la terciarización al cumplimiento de la legislación nacional, al respeto a los derechos de los trabajadores, a precautelar que no se transfieran costos altos a las tarifas y a que mejore la calidad del servicio.

En el cuadro que exponemos a continuación podrá verse las disposiciones que se plantean en cuanto al tema en las versiones 1 y 2 del Proyecto de Reglamento de Autorizaciones, Licencias y Registros.

Proyecto de Reglamento Versión 1

Proyecto de Reglamento Versión 2

ARTICULO 46. (CONDICIONES PARA LA CONTRATACIÓN DE TERCEROS Y VINCULADOS).- Los Titulares de Licencia B o C, podrán realizar contratos con terceros cuando se cumplan las siguientes condiciones y se demuestre:

Que las funciones a ser subcontratadas no puedan ser cumplidas de forma adecuada por la propia EPSA titular de Licencia.

Que el costo de la subcontratación de las funciones en cuestión sean considerablemente inferiores a los costos que estas funciones representarían para la EPSA Titular.

Que la calidad del servicio resultante de la ejecución de dichas funciones pueda ser considerablemente mejorada a través de la subcontratación.

Que la entidad subcontratista, garantice las mejores condiciones laborales y administrativas repercutiendo directamente en la mejora de la calidad de obra y de ejercicio de las funciones subcontratadas para el servicio.

Cuando se trate de empresas municipales la subcontratación debe ser aprobada por el directorio de EPSA contratante.

No se podrán realizar contratos con entidades subsidiarias o filiales de la EPSA contratante o cuyos representantes tengan vínculos de consanguinidad o afinidad.

Los contratos de subcontratación serán notificados a la UNIR noventa (90) días antes de su suscripción, debiendo contarse con dictamen previo positivo para su viabilización.

Todos los contratos subsidiarios serán sujetos a evaluación con base en los términos de referencia establecidos con los mismos previamente acordados con la UNIR

Los contratos suscritos con las empresas subsidiarias serán nulos de pleno derecho cuando no concurran estas condiciones o sean vulneradas durante la ejecución del contrato.

Los contratos subsidiarios estarán sujetos a un dictamen técnico cuando exista oposición en el proceso previo a la contratación o en la ejecución del mismo si el contrato ya fue suscrito, previa justificación de incumplimiento de las condiciones del presente artículo.

La UNIR podrá someter el contrato a un proceso de emisión de OTF por parte de los órganos de participación popular en los mismos términos planteados en el artículo 13 de la Ley N° de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario..

Para garantizar la transparencia del proceso toda la documentación relativa estará disponible para quien la solicite, los procesos relativos a la subcontratación de terceros serán plenamente documentados y de acceso público e irrestricto.

ARTICULO 46. (CONDICIONES PARA LA CONTRATACIÓN DE TERCEROS Y VINCULADOS).- Los Titulares de Licencia C, podrán realizar contratos con terceros cuando se cumplan las siguientes condiciones y se demuestre:

Que las funciones a ser subcontratadas no puedan ser cumplidas de forma adecuada por la propia ENAPAS titular de Licencia.

Que el costo de la subcontratación de las funciones en cuestión sean considerablemente inferiores a los costos que estas funciones representarían para la ENAPAS Titular.

Que la calidad del servicio resultante de la ejecución de dichas funciones pueda ser considerablemente mejorada a través de la subcontratación.

Que la entidad subcontratista, garantice las mejores condiciones laborales y administrativas repercutiendo directamente en la mejora de la calidad de obra y de ejercicio de las funciones subcontratadas para el servicio, cumpliendo las leyes nacionales.

Cuando se trate de empresas municipales, la subcontratación debe ser aprobada por el directorio de ENAPAS contratante.

No se podrán realizar contratos con entidades subsidiarias o filiales de la ENAPAS contratante o cuyos representantes tengan vínculos de consanguinidad o afinidad.

Los contratos de subcontratación serán notificados a la UNIR noventa (90) días antes de su suscripción, debiendo contarse con dictamen previo positivo para su viabilización.

Todos los contratos subsidiarios serán sujetos a evaluación con base en los términos de referencia establecidos con los mismos previamente acordados con la UNIR

Los contratos suscritos con las empresas subsidiarias serán nulos de pleno derecho cuando no concurran estas condiciones o sean vulneradas durante la ejecución del contrato.

Los contratos subsidiarios estarán sujetos a un dictamen técnico cuando exista oposición en el proceso previo a la contratación o en la ejecución del mismo si el contrato ya fue suscrito, previa justificación de incumplimiento de las condiciones del presente artículo.

Para garantizar la transparencia del proceso toda la documentación relativa estará disponible para quien la solicite, los procesos relativos a la subcontratación de terceros serán plenamente documentados y de acceso público e irrestricto.

Excepcionalmente las UNIR podrán autorizar contratos con terceros mediante resolución administrativa a otros titulares de licencia, siempre y cuando se demuestre que beneficien efectivamente al servicio y a la economía del usuario.

Como se podrá observar se propuso ya en la primera versión un conjunto de restricciones y procedimientos relativos a la terciarización. Llama la atención, en consecuencia, que las críticas del autor del documento aquí comentado, se hayan precipitado con cierta pasión, creyendo ver en el proyecto de ley un espíritu privatizador mas o menos velado, sin procurarse el esfuerzo paciente de leer todos los documentos (5 proyectos de reglamentos) enviados junto al proyecto de ley.

Por lo demás, en particular, no comparto la lectura simplista que considera que subcontratar algunos servicios equivale a privatizar, tal como lo expresa Crespo. Hay que incluir en nuestro análisis la posibilidad que se creen asociaciones de trabajadores que puedan prestar algunos servicios requeridos por la EPSA.

Finalmente, no parece realista pretender borrar la realidad con un papel. El proceso de subcontratación existe y no lo vamos a prohibir por decreto, lo que requerimos es regularlo.

Sobre la FUNDASAB y la Política Financiera Sectorial

En el acápite que trata los temas de este título, Crespo menciona la creación de las EPSA Sociedad Anónima Mixta (SAM) promovidas por la GTZ. Debo confesar que al igual que el autor antes señalado he sido crítico con el modelo SAM. Precisamente una de las primeras tareas del VSB, en estos pocos meses de gestión, ha sido promover un proceso de concertación con las instituciones municipales, cívicas, vecinales, y sociales en general, para modificar el modelo. Resultado de este proceso, contamos hoy con un Proyecto de Ley que sustituye las EPSA SAM con las EPSA MANCOMUNITARIA SOCIAL, modelo nuevo que corta el vínculo con el Código de Comercio. Este proyecto de Ley cuenta con el apoyo de las organizaciones antes mencionadas y próximamente ingresará al parlamento para su tratamiento.

Con respecto a la FUNDASAB, se trata ciertamente de un tipo de institución que no es ni pública ni privada, y su diseño fue seriamente cuestionado por las organizaciones sociales. Pero este cuestionamiento no fue a su existencia, es decir, las organizaciones sociales no plantearon su desaparición; de hecho una de las organizaciones sociales mas fuertes y protagónicas en el tema agua, como es la Asociación Nacional de Regantes y Sistemas Comunitarios de Agua y Saneamiento (ANARESCAPYS) presentó al poder legislativo un proyecto de ley que incluía la creación de un símil en el sector riego denominado Fundación para el Riego (FUNRIEGO), proyecto que fue aprobado y que hoy se denomina Ley 2878 de Promoción y Apoyo al sector Riego para la Producción Agropecuaria y Forestal.

Las organizaciones sociales plantearon de manera persistente abrir el directorio a la participación social a través de delegados suyos. En esta línea en los últimos meses se ha concertado con la cooperación un cambio a los estatutos y reglamentos que establece la presencia de dos delegados sociales, los mismos que serán parte del directorio. Por otra parte, la reforma a los estatutos permite un alineamiento orgánico y programático a las políticas gubernamentales, a través del Consejo Superior (COSU), en el cual participan el Ministro del Agua, el VSB, el regulador y, según sea el tema que se trate, uno de los otros dos viceministerios que forman parte del Ministerio del Agua (Viceministerio de Riego o Viceministerio de Cuencas).

En nuestra opinión es importante que FUNDASAB, como parte de la constelación de instituciones de apoyo a las EPSA, funcione lo mas pronto posible proveyendo el apoyo requerido por ellas. La participación social en su directorio le dará un nuevo perfil a esta institución y nos ayudará a cambiar la visión que se hizo carne en las políticas públicas en gestiones gubernamentales anteriores.

Con respecto a la crítica sobre la política financiera sectorial desarrollada con recursos de donación y crédito, en sentido que estaríamos, según Crespo, desarrollando políticas públicas, cito textualmente: "basadas en la dependencia (por no decir limosna) de la cooperación internacional", reproduciendo "el síndrome de endeudamiento crónico del modelo neoliberal", etc, etc.; corresponde decir lo siguiente:

La realidad financiera de nuestro estado y en particular de nuestro gobierno central expresa eventualmente una situación crítica. Nuestro déficit fiscal es enorme y nuestras limitaciones en inversión son muy limitadas. Eso lo observa uno dramáticamente desde este puesto laboral, desde el cual hacemos los mayores esfuerzos para conseguir recursos públicos.

¿De dónde conseguir más recursos públicos?

Crespo sugiere: "Los movimientos sociales desde el 2000 vienen repitiendo el mantra de que el "agua es vida", por ello, el Estado debe subvencionar la inversión....provenientes de los crecientes ingresos de hidrocarburos"

Estamos seguros que los recursos provenientes del gas e hidrocarburos en general proporcionaran al estado cierta capacidad económica para acometer obras e inversiones en el sector. Pero estos recursos no los tenemos hoy, y todavía nos tocará vivir un largo período en el cual fortaleceremos instituciones productivas como Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), antes de ver fluir recursos para inversiones públicas. Entre tanto las necesidades no esperan. Las EPSA y las organizaciones sociales tocan la puerta todos los días pidiendo apoyo para inversiones en agua potable y alcantarillado sanitario. Resultaría cómodo e irresponsable, para mi persona, en calidad de autoridad pública, decir, ante la emergencia de pedidos de apoyo para inversiones o de ejecución de las inversiones comprometidas o en ejecución con recursos de la cooperación, que no podemos gestionar o ejecutar recursos de crédito o de donación porque así reproducimos "el síndrome crónico del modelo neoliberal" o porque debemos regirnos religiosamente a un "mantra" del que Crespo deduce la prohibición de invertir con recursos ajenos al estado. ¿Si el estado es capaz de prestarse recursos que mañana los pueda pagar con fondos provenientes de sectores con alta renta, por qué postergar la satisfacción de necesidades urgentes?

Resulta fácil evidentemente, desde un sitial de analistas, observar y criticar esta situación si no está en nuestras manos la responsabilidad de trabajar cotidianamente en la construcción de condiciones adecuadas para mejorar el servicio y promover el acceso a el a los que no lo tienen.

Por lo demás, saludo la iniciativa de abrir el debate sobre el proyecto de ley y sus proyectos de reglamentos, creo que la oportunidad amerita una invitación a continuar el debate y concertar con todos, un cuerpo de normas que nos permita resolver los problemas que hasta ahora hemos vivido.

La Paz, 25 de julio de 2006

Notas

[1] Miembro de la institución AGUA SUSTENTABLE, fue Viceministro de Servicios Básicos de Bolivia hasta fines de agosto de 2006; e-mail: rene@aguasustentable.org

[2] Acto Jurídico que otorga el derecho de prestación de servicio por un plazo máximo de 40 años y que lleva aparejado el pago de una tasa de regulación que se transfiere a la tarifa, la elaboración de un contrato que hace ley entre partes -incluso por encima de las normas aplicables al sector-. La figura de la concesión conduce a la inevitable licitación pública del servicio una vez caducado el plazo de la misma; la licitación implica la posible desaparición de los prestadores de servicios y la adjudicación del servicio al ganador, obligando a la EPSA "saliente", a entregar sus activos al nuevo operador, lo que equivale a una suerte de expropiación por ley. La Superintendencia de Saneamiento Básico otorgó concesiones por 15 años a varias cooperativas de Santa Cruz, algunas de ellas, en el marco de la presente ley, se verán obligadas a entregar sus activos no obstante el esfuerzo familiar y social invertido, cuando caduque la concesión en 10 u 11 años más

[3] Véase arts. 27,32, Título V del Proyecto de Ley vers. 2 ; arts. 31, Título V, arts. 60 al 67 del Proyecto de Ley vers. 4 y arts 54 al 67 del Proyecto de Reglamento de Autorizaciones, Licencias y Registros, vers. 2.

[4] La Ley clasifica las licencias e tres tipos: A (hasta 2.000 conexiones), B (entre 2.001 y 10.000 conexiones) y C ( de 10.000 conexiones para arriba).

[5] En la version 1 del proyecto de reglamento de Autorizaciones, Licencias y Registros, véase los artículo 37; véase los artículos 13-j y 74 del Proyecto de Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario versión 2; véase también: arts. 71-f, 75 en la versión 4 del Proyecto de Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario.

[6] La empresa de agua potable y alcantarillado sanitario de la ciudad de Cochabamba denominada SEMAPA tiene 3 directores ciudadanos elegidos por voto universal secreto en tres circunscripciones (norte, centro y sur).

[7] Véase arts. 37, 54, 71, entre otros, del proyecto de reglamento de Autorizaciones, Licencias y Registros versión 1 y los mismos artículos en la versión 2.

[8] Reitero que el proceso de concertación definirá finalmente el contenido de la ley y sus reglamentos.

[9] Hoy en día el modelo regulador está basado en superintendencias cuya cabeza, con considerable cuota de poder, es el superintendente, no tiene sobre si a un cuerpo colegiado que a la manera de un directorio, evalué, supervise y controle su trabajo además de compartir la toma de decisiones; precisamente por ello se propone que el nuevo regulador tenga en su nivel nacional y sus niveles interdepartamentales, directorios y directores ejecutivos.

[10] Según datos oficiales, existirían 26.900 comunidades campesinas e indígenas en todo el país, a las que hay que sumar cientos de cooperativas, cientos de comités de agua potable, etc.

[11] La ENARES sería la entidad reguladora sustituta de la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB) en el marco del proyecto de ley de agua potable.

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