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Área: Sociedad >> Sociedad
Actualizado el 2006-10-25 a horas: 10:09:04

Resumen del foro electrónico Control y participación social en la gestión de servicios públicos de agua y saneamiento

Gonzalo F. Mondaca G.(Aguabolivia).- Los movimientos sociales en Bolivia han iniciado desde hace varios años una lucha permanente por la recuperación del control de los recursos naturales y una mayor participación en la gestión de los servicios públicos. Sin embargo, existe una gran preocupación por la evolución de los procesos de apropiación pública impulsados a partir de "las guerras del agua".

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El Foro Electrónico organizado por el Centro de Estudios Superiores Universitarios (CESU-UMSS) y el Centro Andino de Gestión y Uso del Agua (AGUA) intentó "abrir un espacio público de discusión entre investigadores e interesados que permita la generación de propuestas de mecanismos y modalidades de Control Social y Participación más efectivos". El presente documento muestra un resumen de las principales preocupaciones que motivaron el debate de los participantes, sus aportes para lograr una mejor comprensión de la problemática y las conclusiones a las que se ha podido llegar.

Los participantes del Foro Electrónico han debatido sobre los conceptos, las dimensiones y los alcances de la democracia, el Control y la Participación Social y, en un esfuerzo por formular propuestas que inicien el debate, han analizado en especial el caso del Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Cochabamba (SEMAPA) y las propuestas existentes para crear una empresa pública en las ciudades de La Paz y El Alto.

El tal sentido, una de las principales preocupaciones del Foro Electrónico han sido los resultados del esfuerzo por incorporar mecanismos de Control Social al interior de SEMAPA. Por el hecho de ser un caso emblemático y representar una "deuda con los guerreros del agua" (Carlos Crespo), desentrañar las causas de las señales negativas que en el último tiempo ha tenido dicho proceso es un reto urgente para poder continuar con el esfuerzo de transformar la mentalidad neoliberal y mercantilista hacia prácticas democráticas de gestión social.

Uno de los aspectos más importantes identificados por Carlos Crespo sobre la problemática de SEMAPA ha sido que "el Control Social no ha podido romper las estructuras de corrupción al interior de la empresa". El caso es tan grave que los directores ciudadanos elegidos para ejercer el control social han sido absorbidos por una estructura de favores políticos y beneficios particulares. Revelando una deficiencia grave, los mismos no han desarrollado mecanismos de acceso a la información y rendición de cuentas hacia las organizaciones sociales. En tal sentido las deficiencias no son solamente al interior de la empresa, sino también en la representación ciudadana. Se ha coincidido en que la corrupción forma parte de la historia y mentalidad del Estado y sus instituciones y corresponde con actitudes parternalistas de autoridades políticas, funcionarios públicos e incluso dirigentes de las organizaciones sociales. En este marco, se ha planteado que el Control Social permitiría superar esta realidad, sin embargo aún no encuentra los mecanismos que lo hagan efectivo.

Otro aspecto que ha sido puesto en evidencia han sido los indicadores negativos de eficiencia que se han publicado sobre SEMAPA. Los participantes del Foro Electrónico han coincidido en la necesidad de hacer complementarios los conceptos de eficiencia administrativa y las demandas y aspiraciones sociales, lo que Julián Pérez definió como "eficiencia social". Ello ha dado lugar a la necesidad de considerar al control social como parte de las estructuras institucionales a fin de definir con claridad el alcance de la influencia del mismo en las decisiones operativas.

Aunque existieron divergencias respecto a los indicadores que podemos considerar como válidos para evaluar el desempeño de una empresa pública, por ejemplo, la pertinencia de dejar dar mayor importancia los indicadores de cobertura antes que a los de eficiencia económica, la conclusión de diagnóstico fue claramente expresada por Carlos Crespo: "hasta el momento no se ha consolidado una empresa público-social transparente, eficiente y sustentable". A partir de este diagnóstico, las potencialidades del control social y la participación, sus principios y sus condicionantes dentro de la realidad boliviana y con respecto al caso de SEMAPA, tomaron un carácter más práctico y específico.

Finalmente se ha puesto sobre la mesa el hecho de que las relaciones de los actores dentro de SEMAPA responden a intereses diversos y en ellas están en juego intereses políticos. Esto dio paso a la aceptación de que el Control Social es un mecanismo que puede mantener o transformar las estructuras de poder que se reflejan en una institución pública. Por lo tanto su utilidad para el cambio depende de una nueva conciencia democrática.

Uno de los primeros documentos presentados en el Foro Electrónico mencionaba la necesidad de considerar al control social como estrechamente ligado a las nociones de democracia participativa en todos los niveles del Estado (Marcela Olivera). Esta idea fue respaldada por otros participantes, sin embargo, se planteó también una mirada autocrítica al sugerir que las prácticas democráticas participativas también debían ser revisadas al interior de las propias organizaciones sociales.

En principio se consideró al control social como una responsabilidad institucional que debía contar con respaldo legal, reflejarse en los estatutos y reglamentos de las instituciones públicas y estar respaldada por mecanismos de legitimación social. Sin embargo, se propuso que el control social también implica fortalecer las prácticas de información constante y rendición de cuentas al interior de las organizaciones sociales. El análisis del concepto de control social fue enfocado como una labor de vigilancia sobre el desempeño de las instituciones públicas. Sin embargo, los aportes de Rocío Bustamante permitieron analizar al control social como un proceso que iniciaba con la vigilancia, propiciaba la ampliación de los mecanismos de participación social en diferentes niveles de decisión y finalmente, permitiría establecer una estructura de co-gestión entre el Estado y la sociedad civil.

Control Social - Definición

El Control Social es el derecho y deber que tiene todo ciudadano considerado individual o colectivamente para prevenir, racionalizar, proponer, acompañar, sancionar, vigilar y controlar la gestión pública, sus resultados y la prestación de los servicios públicos suministrados por el Estado y los particulares, garantizando la gestión al servicio de la comunidad.

Concebir al control social como un proceso ligado a la participación y la co-gestión reforzaba la idea de la acción política y también implicaba la consideración de los posibles límites de su influencia en el funcionamiento de las instituciones públicas. Ante estos nuevos temas de debate se realizaron aportes para establecer los principios que permitirían un Control Social que equilibre las relaciones de poder de los actores y garanticen un debate abierto que no implique entorpecer el desempeño operativo.

Estos principios fueron incluidos en un documento de Gustavo Soto y también en la propuesta de una Nueva Empresa para la Ciudad de El Alto presentada por Julián Pérez: La propuesta de El Alto manifiesta la necesidad de continuar el proceso de incorporación de la sociedad en la toma de decisiones a través de la participación de representantes en la estructura de las empresas. Al mismo tiempo, considera que "la sociedad ha alcanzado un alto nivel organizativo y de madurez, lo cual le permite exigir un control social verdadero y efectivo, sin restricciones ni límites" (Julián Pérez).

Principios del Control Social

Principio de transparencia. Todos los actos públicos, ejercidos por los funcionarios y representantes de todas las instituciones estatales (centrales, descentralizadas, locales, autárquicas y autónomas) y de todas las instancias organizativas de la sociedad civil [omitido en la propuesta de El Alto], deben ser obligatoria e inmediatamente publicados y accesibles a través de todos los medios técnicos disponibles, sin que medie solicitud alguna. Debe estar garantizada la accesibilidad irrestricta a toda la información legal, contable, administrativa, cartográfica, estadística, comunicacional, técnica y financiera (Ambos documentos).

Principio de rendición de cuentas. Todo representante y todo funcionario, en todos y cada uno de los niveles de las instituciones estatales, debe presentar periódicamente - al menos dos veces al año - informes detallados de sus actividades a través de todos los medios disponibles. Del mismo modo se debe proceder en todas las organizaciones sociales y en todos sus niveles organizativos (Gustavo Soto).

Principio de Participación Social. La nueva empresa debe favorecer la participación social en la definición de políticas, toma de decisiones estratégicas; las organizaciones sociales deben ser las que definan el rumbo que debe tomar la empresa y controlar que su mandato se ejecute (Propuesta de El Alto).

Principio de revocabilidad del mandato. Todos los representantes y funcionarios pueden ser revocados en cualquier momento de su mandato, si hubieran violado alguno de los principios antes expuestos, o se hubiera evidenciado incompetencia o corrupción en el desempeño de sus funciones (Ambos documentos).

Principio de imprescriptibilidad de delitos contra el bien público y los derechos humanos. Los delitos contra los derechos humanos son imprescriptibles y no pueden ampararse en ninguna obediencia debida. Del mismo modo, son imprescriptibles los delitos contra el bien público, tales como la corrupción, el tráfico de influencias, el nepotismo y los contratos lesivos al Estado (Gustavo Soto).

Por su parte Gustavo Soto considera que los principios del Control Social representan "un código comunicacional que da soporte estructural a sistemas deliberativos y argumentativos, donde se supera la concepción de la democracia como un sistema de representación / delegación / despojo de poder, y se ejerce la democracia como un modo de vida cotidiano que atraviesa desde las formas micro-organizativas de la sociedad civil hasta las instituciones públicas en todos sus niveles e instancias".

A partir de estos argumentos se identifica al Control Social como un mecanismo efectivo de vigilancia, participación y co-gestión, en la medida en que sus principios se aplican impulsados desde el interior de las estructuras públicas, empezando en los niveles más altos del Estado, así como también, desde la práctica permanente de los mismos en al interior de las organizaciones sociales. El Control Social ya no es una demanda sino una responsabilidad compartida.

En la perspectiva de plantear propuestas para un Control Social efectivo para SEMAPA, se evidenció que la propuesta de Control Social hecha por la Coordinadora de Defensa del Agua y la Vida no hace mención a ninguno de los Principios presentados anteriormente, lo que debilita especialmente aspectos relacionados con la responsabilidad de los directores ciudadanos para con los Comités de Saneamiento Básico y la ciudadanía en general.

Si ampliamos nuestra perspectiva, vemos que las Leyes de Participación Popular, Descentralización Administrativa y Diálogo "no fueron suficientes para superar las limitaciones de la democracia" (Marcela Olivera). Durante el foro se planteó que incluso las organizaciones sociales de base estaban fuertemente influenciadas por las prácticas de la democracia representativa y las distorsiones de la cultura política boliviana: el caudillismo, la delegación, la falta de información y consulta a las bases y finalmente, el "despojo de poder" a los ciudadanos, como indica Gustavo Soto. La consideración de los Principios del Control Social presentados en este Foro pueden aportar al debate sobre la eficiencia no solo del Control Social en SEMAPA, sino también sobre la eficiencia del mismo a nivel de Gobierno Central, Municipal y Departamental.

Ahora bien, para Roger Yugar, Oscar Loayza, Benjamín Kiersch, Susan Spronk y Luis Castrillo, los retos que plantean los Principios del Control Social propuestos van desde la modificación del marco normativo, estatutos y reglamentos al interior de las empresas públicas hasta transformación de la cultura política ciudadana, propuesta por Sonia Poblete. En tal sentido del análisis del caso de SEMAPA llevó a los participantes del Foro Electrónico a plantear propuestas concretas para lograr un efectivo Control Social.

Al analizar el tema del acceso a la información - Principio de Transparencia -, se planteó la necesidad de crear mecanismos institucionales que no solamente se limiten a la entrega de datos, sino también a su difusión y comunicación a través de comités de asesoramiento técnico que "fortalezcan las capacidades de las organizaciones sociales dentro del debate" (Travis Driessen). Este interés por el desarrollo de capacidades para la participación en "espacios técnicamente especializados" también fue manifestada por Rocío Bustamante. Al respecto Oscar Loayza agregó que tal iniciativa debía ir acompañada por un equilibrio entre "el nivel del ejercicio del derecho [al Control Social], con el nivel de ejercicio de la responsabilidad sobre [las decisiones en las que Foro Control y Participación Social en la Gestión de Servicios Públicos de Aguas y Saneamiento interviene el mismo]". En otras palabras, al pretender ampliar los alcances del Control Social hacia la co-gestión, es preciso asumir que las organizaciones sociales se hacen co-responsables de los resultados de la misma.

Por su parte Francisca Jacinto enfatizó la importancia de que los representantes sociales responsables del Control Social, informen y socialicen constantemente entre la ciudadanía todos los aspectos de su trabajo y tengan un mayor compromiso para lograr consensos y recibir aportes de las bases. Surgió así la consideración de la rendición de cuentas como un proceso que empieza en las autoridades políticas, pasa por los directorios colegiados y los niveles ejecutivos, hasta llegar a los representantes de las organizaciones sociales. Si queremos verdadera transparencia, la responsabilidad no es sólo del Estado y sus funcionarios, sino también de los representantes sociales.

Considerando el desempeño de los directores ciudadanos de SEMAPA, Benjamín Kiersch preguntaba: "¿quién controla a los controladores?". En la lógica de la transparencia deberían ser las propias bases las que controlen a sus representantes en el Control Social, sin embargo, la realidad muestra que muchas veces los representantes sociales no son transparentes y además, como los señaló Franz Quiroz, grandes sectores ciudadanos tienen una actitud apática frente al desempeño de las instituciones públicas.

Ante este problema Franz propuso la necesidad de impulsar procesos de sensibilización ciudadana que permitan construir una participación ciudadana activa y nuevas formas de lo que Susana Poblete llamó "acción política" (que no es lo mismo que política partidista).

Otro tema que produjo nuevas propuestas fue el hecho de que "la participación en los niveles de decisión podía provocar distorsiones en temas operativos al interior de las empresas públicas" (Luis Castrillo). Al respecto Roger Yugar puntualizó que "el

Control Social podía darse en todos los niveles pero sólo como CONTROL". Esta precisión no contradice necesariamente las posturas de Julián Pérez y Travis Driessen acerca de la participación en las decisiones políticas y la planificación estratégica de las empresas. Por lo tanto, se puede esperar que, en la medida que el Control Social comunique efectivamente y propicie debates en los que el lenguaje técnico se traduce en propuestas comprensibles para los representantes sociales, la participación de la población en el control de aspectos operativos mejore las propuestas técnico-operativas.

Una preocupación manifestada por Susan Spronk tenía relación con los mecanismos de presión que los representantes del Control Social tenían dentro de las empresas públicas. Luis Castrillo indagó un poco más acerca de dichos mecanismos y al respecto sugirió la aplicación del "poder de veto" en ciertas decisiones y la instauración de recursos administrativos institucionales. De esta forma hizo una importante sugerencia al foro, hacer que el Control Social salga del "ámbito reivindicativo y sea tratado en el ámbito de la política sectorial". Esta propuesta nos permite retomar la preocupación de Marcela Olivera y Sonia Poblete por lograr un efectivo Control Social respaldado por todos los niveles del Estado. Sólo a partir de una coherencia en tal sentido será posible enfrentarnos a las presiones de grupos de poder político y financiero - internos y externos -, que como afirma Carlos Crespo: "difícilmente aceptarán modelos de democracia considerados radicales".

Otro aspecto importante que analizado por Sonia Poblete, Eddy Terrazas, Luis Castrillo, Carlos Crespo y Julián Pérez fue el de los indicadores de eficiencia económica y los indicadores de "eficiencia social". Quedan para el debate los criterios que debería considerar el Control Social al momento de participar en la definición de prioridades de Foro Control y Participación Social en la Gestión de Servicios Públicos de Aguas y Saneamiento la empresa con relación al logro de indicadores de rendimiento. Es preciso señalar que tanto los indicadores económicos como los sociales pueden tener una importancia crucial en determinados escenarios. Por ejemplo, los primeros son fundamentales para la obtención de créditos, mientras que los segundos representan el interés por un acceso más equitativo a los servicios públicos. El Control Social tiene el difícil reto de equilibrar las fuerzas y los intereses de varios actores en la perspectiva del bien común. Además de los anteriores aportes, los miembros del Foro encontraron una realidad que debe ser considerada con suma seriedad y que Travis Driessen señaló claramente como la "razón del Foro": la evaluación, que en términos generales, es negativa respecto al desempeño de SEMAPA, implica también una responsabilidad por parte de las organizaciones sociales puesto que existía un mecanismo de Control Social que se ejercía (o no se ejercía adecuadamente) a través de los directores ciudadanos.

Sonia Poblete hizo algunas preguntas que intentaban encontrar las causas de los problemas descritos fundamentalmente por Carlos Crespo, algunas de ellas fueron: "¿falló la planificación o faltaron recursos?; si fue la planificación, ¿cuál la responsabilidad del ente u organismo dedicado al Control Social?; si fueron los recursos, ¿fue por corrupción o nuevamente por mala planificación?" y; podemos añadir otra vez, ¿cuál la responsabilidad del ente u organismo dedicado al Control Social? Aún podemos ir más allá y preguntarnos ¿cuál la responsabilidad de las organizaciones sociales que elegimos (o no elegimos porque no participamos) a dichos directores ciudadanos? Estas preguntas quedan abiertas para un debate más amplio.

A manera de conclusión podemos decir que el Control Social es un reto que implica un cambio de mentalidad, en todos los actores de la sociedad, que sea capaz de propiciar, desde las estructuras institucionales y desde las organizaciones sociales, la aplicación de los principios del Control Social. Sólo su aplicación en ambos sentidos permitirá sostenerlo y perfeccionarlo con el tiempo, garantizando el buen desempeño de las instituciones públicas y con ello lograr una vida digna para todos.

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