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Actualizado el 2006-07-07 a horas: 20:02:55

Proyecto de Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario "Agua para la Vida", elementos para el análisis

Carlos Crespo

Una de las causas de la guerra del agua, el año 2000, fue la aprobación inconsulta de la ley de agua potable y alcantarillado, No 2029, un marco normativo orientado a la mercantilización del agua y sus servicios, esto es su privatización e incorporación a la disciplina del mercado, que, entre otros aspectos introducía la figura de la concesión privada, institucionalizaba un sistema regulatorio para proteger los intereses privados (la Superintendencia de Agua y Saneamiento Básico -SISAB), ponía en riesgo los derechos de agua de los sistemas de gestión del recurso basados en usos y costumbres, vulneraba los sistemas alternativos autogestionarios de dotación del servicio e indexaba la tarifa al dólar americano.

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La revuelta cochabambina modificó más de la mitad de los artículos de la mencionada Ley, convirtiéndose en la Ley 2066. Entre los avances destacables se hallan la mayor protección de los "comunes" en el agua y sus servicios (esto es los sistemas basados en Usos y Costumbres, como los sistemas alternativos autogestionarios), para evitar su mercantilización; se introdujo la figura de la licencia y la autorización para estos sistemas; asimismo, se introdujeron mecanismos de consulta para definir concesiones y tarifas. Pero la existencia de la SISAB o la concesión privada se mantuvieron. Finalmente, el tema ambiental, ya descuidado en la Ley 2029, había sido escasamente incorporado en esta ley modificatoria.

Los últimos meses, el recientemente creado ministerio del agua, a través del vice-ministerio de servicios básicos, ha estado trabajando en una nueva ley de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, denominada "Agua para la Vida". Como declaraba el viceministro Rene Orellana, este nuevo marco jurídico elimina la SISAB y la sustituye por un regulador desconcentrado, se elimina la tasa de regulación y la figura jurídica de la concesión, se introduce una tarifa de electricidad para EPSAs que proveen agua y profundiza los derechos de los registros y licencias.

La propuesta de ley será sujeta a un proceso de discusión pública en los próximos meses, particularmente con las organizaciones sociales, y en ese marco deseo atizar el fuego del debate, presentando algunos puntos críticos.

Homogenización de las EPSAs

Desde la ley 2029, existe la tendencia a homogeneizar a los organismo proveedores, definiéndolas como Entidades Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (EPSA), incluyendo en ella desde las empresas públicas municipales, cooperativas, hasta comités de agua y pueblos indígenas (art 10. inc m). Este enfoque asume equivocadamente que las EPSAs se hallan en las mismas condiciones de operación, cuando en la realidad las empresas pequeñas de agua, los sistemas autogestionados y comunales, son las mas vulnerables, requiriendo mayor apoyo estatal, reflejando la inequidad y exclusión del país. Por tanto, la norma debe diferenciar su tratamiento, operando desde una perspectiva realmente orientada a los pobres y más desaventajados.

Participación en la gestión del servicio

Los conflictos por el agua en los últimos diez años han visibilizado la demanda del movimiento social del agua en Bolivia por participar en la gestión del agua, como dispositivo de control social, transparencia, y mecanismo para canalizar los intereses de los usuarios, particularmente más pobres. Que dice el proyecto de ley al respecto?

A pesar del antecedente de Cochabamba, en general, el proyecto de ley no establece mecanismos de participación ciudadana en la gestión de las EPSAs. A diferencia de lo que sostienen algunas autoridades de gobierno, la deficiente performance de los directores ciudadanos en Cochabamba es producto de una estructura no democrática ni transparente, y en ningún caso resultado de la aplicación del principio de participación ciudadana, que en todo caso debe constituir el fundamento para estructurar la nueva norma.

Específicamente, en sustitución de la SISAB, se crea la ENTIDAD NACIONAL DE REGULACION DE SANEAMIENTO BASICO (ENARES), como organismo nacional de regulación del sector (art 10. inc l). Para elegir el director ejecutivo y el directorio nacional de la ENARES, así como los directorios regionales, son elegidos a través de una comisión calificadora (art. 20) compuesta de la siguiente forma:

Un Especialista en Recursos Hídricos nominado por el Ministerio del Agua.

Un especialista en ciencias sociales nominado por el CONIAG[1]

Un especialista en Ingeniería Sanitaria nominado por el Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana en coordinación con la Sociedad de Ingenieros de Bolivia

Un especialista en economía y Finanzas nominado por la FAM en coordinación con la Asociación de Municipios.

Un especialista en Ciencias Jurídicas nominado por la Defensoría del Pueblo.

No se entiende porque ningún miembro de la comisión es nombrado por las organizaciones sociales; cual ha sido el criterio de selección de estas instituciones? Si el argumento es que las organizaciones sociales pueden estar sujetas a intereses corporativos, clientelismo y corrupción, lo mismo puede decirse del CEUB, la SIB o la FAM. Su presencia, en si misma, no garantiza una regulación transparente, eficiente y que proteja a los usuarios más pobres.

Por otro lado, los regantes, a través de la ley de riego (No 2878), aprobada el 2004, conquistaron una representación mayoritaria en los organismos nacionales y departamentales del sector (el SENARI y los SEDERIs), que entre otras responsabilidades incluirá la regulación (art. 7 de la ley 2878). Por que se utiliza otro criterio en el sector de agua y saneamiento?

La fiscalización, consulta y coordinación con el nuevo sistema regulatorio es a través del CONSEJO NACIONAL SOCIAL DE SANEAMIENTO BASICO (CONASSAB) y los CONSEJOS DEPARTAMENTALES SOCIALES DE SANEAMIENTO BÁSICO (CODESSAB), a iniciativa de las organizaciones de usuarios y EPSAs (art. 24), aunque no está claro si estas participan directamente y cómo se las elige; cómo evitar el clientelismo por parte del Estado en este proceso?

La ENARES aprueba los precios y tarifas (art. 74), basada en la opinión técnicamente fundamentada del Gobierno Municipal, y la opinión del CONASSAB y/o CODESSAB, según sea el caso, es decir no es una participación directa de las organizaciones de usuarios en el proceso. Tampoco en los estudios de precios y tarifas (sean nuevas o revisión) (art. 76.), así como en la determinación de tasas de agua (art. 79), la representación de los usuarios está involucrada, ni siquiera en el nivel de consulta.

En suma, Si reconocemos que los usuarios son los protagonistas de la gestión del agua y saneamiento y no solo sus víctimas, la ley debe girar en torno a su presencia y capacidad de decisión.

Enfoque tecnócrata

Discursivamente, la propuesta de Ley "Agua para la vida" la podemos ubicar en el racionalismo administrativo[2], pues se enfatiza la constitución de unidades burocráticas de expertos, como el caso de la ENARES y hasta la CONASSAB, priorizando los perfiles técnicos de sus componentes. Primero, el sistema regulatorio criticado tenía el mismo criterio, pues argumentaba que la autoridad regulatoria debía ser un técnico, y sabemos que efectos tuvo; segundo, y como muestra la experiencia boliviana, la gestión del agua fundamentalmente implica manejar conflictos, por tanto requiere una visión política más que técnica de sus actores y gestores. Por ello, adicionalmente a los requisitos corrientes, de currículo vital y otros antecedentes, los postulantes deben presentar una propuesta escrita señalando como desempeñará sus funciones o administrará la institución.

Por otro lado, la reelección de las autoridades y directorios (art. 22. por ejemplo) debe analizarse a la luz de experiencias previas mostrando que son fuente de clientelismo y corrupción. Más aún, estos deben estar sujetos a la aplicación de principios de transparencia, rendición de cuentas, revocatoria de mandato, aspectos no explicitados en la propuesta.

La perspectiva tecnócrata se ratifica en algunos principios que rigen la prestación de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (art. 5), como aquel referido a la "concertación en el uso de recursos hídricos y de las fuentes de agua como mecanismo de sostenibilidad social y equidad" (inc j). Primero, se asume que los conflictos se solucionan "técnicamente", con negociaciones formales, donde los actores concertan racional y democráticamente; es ingenuo creer, como sostienen los discursos institucionalistas de matriz neoliberal (y que lastimosamente reproduce esta propuesta de ley), que la concertación es posible en situaciones donde los actores se hallan en relaciones de fuerza asimétricas, como son la mayoría de los conflictos de agua en el país, por tanto, los acuerdos (más que concertación) son resultado de la capacidad de los actores para desplegar dispositivos de poder (donde las comunidades y usuarios, particularmente pobres, llevan las de perder), y no de argumentos racionales. En el contexto de una sociedad racista, autoritaria y excluyente, como la nuestra, la ley debe proteger explícitamente a los más pobres y desaventajados, y no aparentar una neutralidad que históricamente ha reproducido la desigualdad.

Ambiente

Otra fuente de conflictos en el sector agua y saneamiento en el país ha sido el ambiental, pues las EPSAs normalmente no asumen los costos ambientales de sus actividades, por tanto se esperaría que la nueva norma introduzca mecanismos explícitos, más allá de la tradicional retórica de remitirse a la Ley de medio ambiente y sus reglamentos (ver art. 30), que apliquen principios precautorios, el de "quien contamina paga", de respeto a los derechos ambientales de los usuarios. Analizando aspectos puntuales:

Entre los principios que rigen la prestación de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (art. 5), se señalan la "sostenibilidad de los servicios en las dimensiones ambiental, social y económica". (inc f), pero inmediatamente, cuando se habla del principio de protección del medio ambiente (inc. g), como se sabe parte del principio de sostenibilidad ambiental, se la reduce al marco de la gestión integral de cuencas (idem), ignorando que los principios arriba mencionados van más allá de la cuenca, por lo menos en el agua y saneamiento.

En el perfil de los miembros de la ENARES no hay un especialista en medio ambiente (art. 20). Se dirá que el tema ambiental es transversal, pero su carácter conflictivo, hace nomás fundamental introducirla en la ENARES, no solo entre sus miembros, sino también en sus funciones y atribuciones (art. 16). Asimismo, entre las obligaciones de los prestadores de servicios (art. 33), no solo debe estar referida al cumplimiento de la norma, sino la obligación de conservar y proteger el recurso y el servicios para las futuras generaciones.

En el art. 80, sobre derecho de uso de bienes de uso público y el 82 sobre servidumbres, es preciso incluir evaluaciones ambientales, sobre probables impactos ambientales provocados por las expropiaciones y la imposición de servidumbres, así como otros usos de bienes públicos. El análisis ambiental debe ser un criterio para decidir sobre estos temas.

Cuando se habla de derechos de los usuarios (art. 90), deben explicitarse como derechos ambientales, de tal manera que, por ejemplo, la reparación de conexiones y acometidas (inc. k) estén orientadas a asumir costos ambientales del desperfecto, promoviendo que las compensaciones sean ambientales, no solo económicas.

Vision punitiva

El artículo 39 establece la clasificación de los tipos de licencias para las EPSAs:

Licencia Tipo A: Licencia otorgada a una EPSA o gobierno municipal que presta servicios con un número menor o igual a 2.000 conexiones de agua potable.

Licencia Tipo B: Licencia otorgada a una EPSA que presta servicios con un número mayor a 2.000 y menor o igual a 10.000 conexiones de agua potable.

Licencia Tipo C: Licencia otorgada a una EPSA que presta servicios con un número mayor a 10.000 conexiones de agua potable.

Las de tipo B y C están sujetas a regulación, no así la A. en esta última se hallan los diversos sistemas autogestionarios de provisión del servicio, que requieren apoyo técnico, financiero, administrativo del Estado, para un servicio eficiente y sustentable, y sobre el cual la propuesta de ley no dice nada. La norma, no solo debe reconocerlas, sino fundamentalmente prever que el estado acompañe estas experiencias, no las ignore o castigue.

Sobre este último, es preciso ir más allá de un enfoque punitivo de la ley, por otro preventivo, de apoyo a los sistemas más vulnerables. Por ello llama la atención que, reproduciendo la homogeneización de las EPSAs, cuando se refiere a los derechos de las EPSAs (art. 31), incluye la suspensión del servicio a los usuarios "por las razones indicadas en la presente ley y sus reglamentos" (inc. d), esto involucra, por ejemplo, el no pago de tarifas, tasas y cuotas (inc. a). El mismo espíritu se observa en las causales de revocatoria de licencias (art. 43). Se podrá aplicar a los sistemas autogestionados y EPSAs rurales? Se trata más bien de aplicar en esos casos, junto a los registros, una lógica de apoyo, acompañamiento, no el castigo.

Terciarizacion

La terciarización de servicios constituye un mecanismo travestido de participación privada, que permite reducir costos y cumplir indicadores de eficiencia. Muchos de estos servicios terciarizados no llenan requerimientos técnicos requeridos, afectando a la calidad del servicio, como ha mostrado la experiencia de SEMAPA en Cochabamba y AISA en La Paz-El Alto. Por ello, sorprende que el proyecto de ley legitime la terciarización (art. 41), esto es de participación privada.

La FUNDASAB y la política financiera

Entre el 2001 al 2004, los gobiernos de turno aprobaron nuevos mecanismos de mercantilización "travestida", como las Sociedades Anónimas Mixtas (EPSA-SAM), impulsada por la GTZ, o la creación de la Fundación de Saneamiento Básico (FUNDASAB), organismo cuasi-privado, promovido por la cooperación internacional para canalizar la cooperación internacional en el sector. Por ello, no están claras las razones por las que el gobierno, a través del ministerio del agua, haya ratificado a la FUNDASAB como parte de la Política Financiera Sectorial (PFS) (art. 73), fortaleciendo una instancia privada.

De acuerdo al vice-ministerio de servicios básicos, 7 de 10 $US de inversión viene de la cooperación internacional, enfatizando por tanto la necesidad de negociar con ella. Cooperación. Dentro este argumento, el Plan Nacional de Desarrollo, recientemente presentado por el gobierno, propone, para el periodo 2006-2010, la ejecución de aproximadamente $US 528 millones en programas y proyectos de preinversión e inversión, "para el desarrollo de infraestructura para incrementar la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento, hasta un 78 por ciento en agua potable y en saneamiento hasta un 60 por ciento" (pp 78). De estos, $US 146,9 millones ya estan comprometidos, restando gestionar $US 381,12 millones. Las inversiones se ejecutarán a través de la PFS, con fondos "captados de donaciones y créditos, conformando una bolsa de fondos para preinversión e inversión" (idem). Uno se pregunta, que diferencia hay con políticas públicas previas, basadas en la dependencia (por no decir limosna) de la cooperación internacional, que como se sabe, impone condicionalidades que afectan a la gestión participativa y social del servicio? Donde está la soberanía que proclama el actual gobierno? Por que reproducir el síndrome del endeudamiento crónico del modelo neoliberal?

La inversión en el agua y saneamiento es estratégico para el país, por sus efectos sinérgicos en un desarrollo a escala humana del país: una mayor cobertura de agua potable y alcantarillado implica población saludable, menores índices de morbilidad y mortalidad, efectos en la productividad. Los movimientos sociales desde el 2000 vienen repitiendo el mantra de que "el agua es vida", por ello, el Estado debe subvencionar la inversión para el sector, creando un fondo específico proveniente de los crecientes ingresos de los hidrocarburos. La recuperación soberana de los hidrocarburos debe ser la base para crear las condiciones del bienestar de la población boliviana y el acceso universal, sustentable y equitativo es su fundamento.

[1] El CONIAG tiene un perfil especial en ciencias sociales? Por otro lado, si como establece la ley de su creación, el CONIAG desaparecerá luego de la aprobación de la Ley del recurso agua, quien elegirá este especialista. No era que el CONIAG desaparecerá cuando se apruebe la la nueva ley de aguas

[2] Sobre el racionalismo administrativo y en general los discursos sobre la naturaleza y los recursos naturales, ver Dryzek, John (1997) The Politics of the Earth. Environmental Discourses, Oxford: Oxford University Press.

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