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Actualizado el 2005-11-23 a horas: 13:16:25

La experiencia del federalismo belga en tiempos de autonomía en Bolivia

El modelo belga de las autonomías

Frank Van De Craen (*)¿Por qué establecer entidades autonómicas en un Estado? En el caso de Bélgica, las Autonomías se han establecido porque en este Estado soberano se encontraron primero: Diferencias culturales. Diferentes culturas viven juntas en un mismo espacio. En el pequeño territorio de Bélgica, de 30.500 Km2, (comparable a la mitad del territorio del Departamento de Cochabamba), viven dos culturas europeas, una latina y una germánica (de las tres que hay en Europa, la latina, la germánica y la eslava). La germánica se encuentra, además, subdivida en dos: flamenca y alemana.

Segundo: Diferencias idiomáticas que se traducen en tres diferentes idiomas: en el Norte el Neerlandés (igual que en los Países Bajos), en el Sur, el Francés, (como en Francia), en el Este, el Alemán (al igual que en Alemania).

Tercero: En algunos casos, diferentes culturas e idiomas significan también diferencias en el modelo socio-económico. En el caso belga, específicamente entre la parte Norte (Flandes) y la parte Sur (Walonia): en el SUR se encuentra una vieja industria pesada que tiene que transformarse, que tiene que buscar la conexión con el mundo moderno; y en el NORTE constatamos una nueva industria de tecnología de punta, que busca consolidarse.

Bélgica ya es un modelo de autonomías en forma de federalismo centrifugal, una evolución de un Estado unitario hasta autonomías, que se controlaron antes de llegar al separatismo o la independencia. Esto podría explicarse por cuatro razones:

Homogeneidad religiosa o de conciencia de vida: todo el país es católico-cristiano-laico, con separación de roles entre Estado / iglesia.

La Monarquía une a todos los Belgas. Aparte de dos distintos modelos de desarrollo en el Norte y en el Sur, el modelo tanto de la economía como de la política social es el mismo en todo el país (economía de mercado social). La Unión Europea con su legislación en aplicación en todo el país, también jugó un papel unificador.

¿Cuando empezar con las autonomías?

En Bélgica se tendría la impresión de que hemos empezado relativamente tarde el proceso de autonomías, pero, al mismo tiempo, parece que no fue realmente tan tarde. El punto de inicio se sitúa en los años sesenta del siglo pasado, es decir hace 40 años. El Estado Belga existe desde 1830. Bélgica era conceptualizada como un Estado muy centralizado, con una autonomía municipal relativa y una descentralización provincial limitada.

Con una de las Constituciones más progresistas de la época, Bélgica contaba con una verdadera democracia parlamentaria y una de las primeras Cartas de Derechos Humanos. Sin embargo, los responsables políticos no habían pensado en traducir la diversidad cultural, lingüística y socio-económica en AUTONOMIAS.

¿Por qué no se comenzó antes?

Ha tomado bastante tiempo (130-140 años) el adaptar el Estado a las realidades heterogéneas, principalmente por dos razones: Todos los responsables políticos, en todas partes del país no han considerado realmente a Bélgica como un país pluricultural, plurilingüe y pluriforme socio-económicamente. La predominancia del idioma francés, de la cultura latina, de la industrialización en el eje central del país, era tan fuerte, que los pedidos para autonomías ? que aparecieron en primer lugar en el Norte y luego, después de la primera guerra mundial, también en el Este germanófono anexado a Bélgica ? era percibido como una traición a la patria. Bélgica se encontraba en camino de convertirse en una pequeña FRANCIA, un Estado centralizado de habla francesa! Las AUTONOMIAS eran un movimiento completamente ajeno a esa visión.

La revolución industrial del siglo XIX y los grandes movimientos social-demócratas y demócrata-cristianos de la primera mitad del siglo XX, tenían como objetivo central crear un Estado de Bienestar para todo el país. Esa era también la preocupación primordial de la población belga. Desde esta óptica, las AUTONOMIAS eran también secundarias.

No obstante, en los años sesenta del siglo pasado, la clase política y la población estuvieron listas para las autonomías.

Luego de hallarnos en un Estado de Bienestar, donde tuvimos cubiertas nuestras necesidades de hogar y empleo, lo que buscábamos era expresar plenamente nuestra identidad cultural, lingüística, nuestra manera de vivir.

En este sentido, el movimiento por las autonomías era mucho más pronunciado en el Norte y en el Este que en el Sur. En el Sur, en Walonia, la población estaba durante mucho tiempo bastante conforme con la idea de construir una pequeña Francia.

El Norte y el Este eran dos mundos diferentes. Posteriormente, también en el Sur la identidad propiamente Walona empezó a manifestarse; en primer lugar porque tenían miedo de ser dominados por un Norte, un Flandes, cada vez mas fuerte económicamente.

Para 1960 el país no era más la Bélgica de la independencia. El liberalismo salvaje había sido reemplazado por un Estado de Bienestar, y al mismo tiempo también la pequeña Francia había sido cambiada por los DERECHOS (NO AUTONOMIAS), culturales y lingüísticos en todas las partes del país. En Flandes ya no era todo en Francés, sino en Neerlandés, lo mismo en los Cantones del Este de habla alemana, allí también el Francés estaba desapareciendo. Una frontera lingüística se fue consolidando en 1962 entre Norte, Este, Sur; y dentro de esos territorios la ley prescribía un unilingüismo (ya sea francés, neerlandés o alemán) en la enseñanza, la justicia, la administración, hasta las relaciones sociales en el sector privado. Tomando en cuenta que en algunas partes del país los idiomas estaban tan mezclados, que el unilingüismo no era posible. Por eso la ley lingüística estableció o un bi-lingüismo o el derecho para minorías de vivir en su idioma materno. Los territorios lingüísticos son un pre-espejo de las autonomías.

Uno de los eventos clave que causó la primera reforma del Estado Belga hasta las autonomías, fue la crisis de la universidad UNITARIA de Lovaina en febrero 1968. La universidad más grande del país se ubicaba completamente en territorio flamenco, pero la mitad de los estudiantes eran francófonos, lo mismo pasaba con los profesores y el cuerpo administrativo?.En la ley lingüística la ciudad de Lovaina es unilingüe neerlandófona, una tan gran presencia de francófonos no era aceptable que continúe para su población flamenca. Es entonces que Bélgica atraviesa por la crisis política más grande de su historia. Todos los partidos políticos se ponen de acuerdo: necesitamos una constituyente que nos dé autonomías.

¿Cómo funcionan las autonomías?

Las autonomías en Bélgica funcionan basadas sobre SEIS Premisas:

1.Se trata de un proceso gradual y en evolución.

Las autonomías no han sido introducidas de una vez y con carácter inmutable, sino que se han dado en cuatro etapas. La Primera etapa va de 1970 a 1971, donde se dan las autonomías culturales y educativas. La segunda etapa, en 1980? cuando se dan las autonomías en el ámbito de la salud y socio?económico, además de una autonomía institucional más fuerte, continuando en la tercera etapa en 1988. Finalmente, en 1993, llegó una etapa de consolidación de las autonomías con la aprobación de una Constitución re-bautizada "federal" en febrero de 1994. Sin embargo, hay siempre tensiones entre el gobierno central y las entidades autónomas o federativas o entre entidades federativas. Esto significa que las AUTONOMIAS son un proceso en evolución constante. Por ejemplo, tuvimos que adaptar ligeramente nuestro sistema autonómico en el año 2001 insertando las autonomías para el sector agrícola. A pesar de tratarse de un proceso en evolución, siempre hay limites en las autonomías, con reglas claras que distinguen las autonomías de las independencias.

2. Es un proceso que implica cambios profundos en la constitución del Estado, con una constituyente parlamentaria, pero también cónclaves de un frente amplio político.

Las cuatro etapas de nuestra Reforma, de un Estado centralizado a un Estado federal con autonomías, siempre tuvieron lugar en una Constituyente.

El sistema de la constituyente belga no es tan complicado; es, en esencia, el parlamento (con sus dos cámaras) que forma la Constituyente. De manera muy similar al modelo boliviano de reformas a la Constitución: luego de que un parlamento determina qué partes de la Constitución quieren ser cambiadas, un nuevo parlamento, después de elecciones, lleva adelante los cambios o modificaciones. Como consecuencia, son únicamente los diputados y senadores quienes han aprobado nuestras autonomías. El gobierno no juega un papel importante, puesto que nuestros gobiernos raramente son apoyados por dos tercios de los votos en el parlamento, siendo que esta mayoría es necesaria para cambiar la constitución. Esto significa que en varias ocasiones hemos visto la formación de un frente amplio entre una mayoría de las fuerzas políticas (a momentos se llega alcanzar hasta el 80 % del mundo político) que prepara los cambios y enmiendas en cónclaves, muchas veces hasta la recta final, después de varios días y noches de negociaciones.

La transformación de la Constitución Política del Estado en materia de Autonomías es alimentada por Leyes Constitucionales que son las interpretaciones y explicitaciones de los artículos Constitucionales breves. Estas Leyes tienen que ser aprobadas por dos tercios del parlamento y por las mayorías de las dos grandes bancadas lingüísticas del parlamento ?Neerlandesa y Francesa-. De tal manera que las Leyes Constitucionales son tanto o más importantes que la Constitución misma.

Esas constituyentes con sus amplios frentes políticos, que concertan en cónclaves, no solamente han logrado las autonomías, sino también han modernizado las instituciones del Estado (nuevo sistema bicamaral, ampliación de los derechos humanos, modernización de la justicia y de las finanzas públicas, entre otros)

3. Las Autonomías exigen entidades territoriales definidas.

En Bélgica esas entidades son las Regiones. Tenemos tres : Flandes, Walonia, Bruselas.

Además de las Regiones, tenemos también Comunidades. Producto de nuestra política de autonomías por etapas, al inicio hubo solamente comunidades. Después se introdujeron Regiones sin anular las comunidades. Las primeras tienen poderes y potestades en el ámbito "personal" (cultura, educación, salud, política social ); las segundas tienen poderes y competencias en el ámbito "territorial" ( medio ambiente, agricultura, desarrollo económico).

Ambas, las Regiones y las Comunidades, son entidades federativas y, en gran parte, se superponen territorialmente: la Comunidad flamenca coincide con la Región flamenca, pero tiene competencias en la Región de Bruselas, también para todos los Flamencos que viven en esta Región. La Comunidad francesa coincide con la Región walona, pero tiene competencias en la Región de Bruselas para todos los Francófonos que viven en esta Región. La Comunidad germanófona esta en la Región walona, pero tiene competencias para todos los Belgas de habla alemana, que viven en el Este del país.

Personalmente considero que se trata de una debilidad de nuestras autonomías. Sería mejor tener cuatro regiones y no tres regiones y tres comunidades. En lo práctico, vamos de manera pausada hacia cuatro entidades. Las instituciones de las Comunidades y de las Regiones cooperan en muchos asuntos.

4. Las Autonomías exigen un propio poder legislativo, ejecutivo y, hasta cierto punto, también judicial con competencias autónomas en última instancia.

Nuestras entidades federativas son el espejo del Estado central y tienen las mismas instituciones. Gobiernos y parlamentos elegidos directamente por la población, con la excepción del poder judicial, el cual queda en gran parte centralizado.

Los poderes de las entidades federativas han sido substraídos del poder central. En Bélgica, la devolución de las competencias a nivel de las entidades federativas, son : cultura y educación en su totalidad, salud y política social vinculados regionalmente (la caja de salud y la caja de seguridad social quedan nacionales), la política de desarrollo económico regional, la política de medio ambiente, la agricultura, una parte de la política internacional de la cooperación al desarrollo y finalmente los aspectos internacionales de los poderes nacionales (aprobación de tratados internacionales en su ámbito de poder y representaciones internacionales en su ámbito de poder).

Los poderes regionales y comunitarios son verdaderamente autónomos: las autoridades federales no pueden bajo ningún punto intervenir sobre ellos. Esto no significa que, a veces, no es fácil determinar dónde quedan exactamente los límites entre poderes, dónde se acaba el central y empieza el regional y comunitario?.pero para eso tenemos también soluciones!

5. Las Autonomías exigen no solamente instituciones y competencias propias, pero también RECURSOS FINANCIEROS PROPIOS.

Primero, Bélgica es un país con muchos impuestos y contribuciones sociales solidarias, el trabajador belga promedio deja más del 40 por ciento de sus ingresos al Estado.

Segundo, con esa amplia base de ingresos, no fue tan difícil determinar quién obtiene qué. El problema era mas bien hasta qué punto y qué impuestos son posibles de repartirse entre las entidades federativas.

Por eso el sistema es el siguiente: Para las competencias regionales: una parte de los recursos vienen de transferencias del Estado central (impuestos centrales) con una llave de reparto que tiene en cuenta la población y el territorio. Por ejemplo, en Flandes habita un 62% de la población, pero en menos territorio que en la Walonia, que cuenta con un 27% de la población, sólo que en mayor territorio. Las llaves van, en consecuencia, de 58 a 54% para Flandes y de 31 ? 35% para Walonia. Hay también llaves para Bruselas que representa al 10 % de la población, pero solamente el 3% del territorio.

Para las competencias comunitarias, las transferencias van directamente a la población, el criterio poblacional es central: Flamencos 63%, Francófonos 36% y Germanófonos 1%

La otra parte de los recursos proviene de impuestos propios de las entidades federativas. Esta es la parte que ha crecido en los tres últimos quinquenios.

Los grandes impuestos (impuesto sobre renta personal, sobre sociedades, el IVA, impuestos arancelarios) quedan en manos del gobierno central. De un lado tienen que alimentar las transferencias, pero del otro lado tiene que asegurar el sistema de solidaridad entre las diferentes entidades federativas del país en la política social, y política de salud y del sector de infraestructura.

Por ello, el Estado central continúa controlando más del 70% de los ingresos, pero la parte de las Regiones y Comunidades está creciendo. Las entidades descentralizadas, como provincias y comunas, tienen también sus ingresos propios : muy poco para las provincias, un poco más para las comunas. Ambos reciben para sus tareas "limitadas" transferencias del poder central, pero también del poder regional!

6. Finalmente, ¿cómo resolver los conflictos entre el poder central o federal y los poderes regionales autónomos?

En el modelo belga existen dos vías para resolver esos conflictos : la vía judicial, por medio de la corte constitucional; y la vía política, por medio de los Comités de Concertación y de Resolución de conflictos de intereses.

La Corte Constitucional de Arbitraje se ocupa de los conflictos de naturaleza jurídica y está abierta a los recursos de los gobiernos centrales, regionales y comunitarios; también de los parlamentarios de las tres instancias. Igualmente personas naturales (ciudadanos) y personas jurídicas (sociedades) pueden dirigirse a la Corte cuando pueden dar prueba de que son dañados en sus derechos en base a la legislación central o federativa que sobrepasa la repartición de las competencias entre el nivel central, regional y comunitario. Además, todos los tribunales y cortes belgas, pueden pedir una opinión pre-judicial a la Corte en cualquier materia de repartición de competencias.

Los comités de Concertación y Resolución de conflictos de intereses, están compuestos por representantes del poder central y de los poderes de las entidades federativas. Únicamente el poder legislativo y ejecutivo nacional o regional puede dirigirse a esta instancia para pedir una resolución de un problema que es en esencia político y no jurídico. Se trata de proyectos de leyes del poder central o poder regional o comunitario que contienen el riesgo de sobrepasar sus poderes respectivos.

¿Cuál es la experiencia con las autonomías?

1. ¿Es un conjunto lógico?

Hay una cierta complejidad en nuestras autonomías, pero todavía están bien adaptadas a la situación belga. Es un sistema, un modelo, que como hemos visto, está siempre en movimiento. Un elemento negativo es que el Estado central o federal está confrontado con entidades federativas dobles : regiones y comunidades?.mejor sería un sólo tipo de entidad federativa.

2. ¿Funciona en un contexto adaptado?

Las autonomías funcionan mejor en un contexto armonioso, enmarcado en un estado de derecho, altamente desarrollado, con instituciones democráticas y representativas y con suficientes recursos económicos financieros en los niveles federal y federativos.

3. ¿El Estado belga funciona mejor con autonomías? ¿ pueblo belga es así más feliz?

La respuesta a ambas preguntas tiene que ser afirmativa. El poder del Estado en su totalidad se encuentra más cerca del pueblo, el cual puede expresar su identidad cultural de mejor manera, pero también su pertenencia social y económica?.

Además, el marco de las autonomías nos brinda los espacios y mecanismos para resolver mejor nuestros problemas políticos entre las distintas regiones y comunidades del Norte, Sur y Este del país.

4. ¿Lass Autonomías sólo pueden funcionar bien cuando la UNIDAD del país es preservada? ¿Por qué?

El poder central no puede ser débil. Las grandes líneas de la política exterior, de defensa, de las finanzas, y de la política socio-económica tienen que quedar en manos del Estado central.

El poder central tiene que ser el árbitro de la solidaridad entre las regiones. Esa solidaridad es esencial para un desarrollo equilibrado aunque diferenciado, pero al mismo tiempo con un ritmo paralelo.

El Estado Federal, las Regiones y las Comunidades tienen que adherirse a los principios de la lealtad federal en todos sus aspectos de gobernancia.

Los mismos valores humanos tienen que ser compartidos en todas las partes del país. Los mismos derechos humanos tienen que ser aplicados de una misma manera, garantizada por una Constitución federal común y por instancias supranacionales comunes. En el caso belga: la Convención Europea de Derechos Humanos y la integración dentro la Unión Europea.

(*) Embajador de Bélgica en Bolivia. Esta ponencia fue presenta recientemente en un seminario en Santa Cruz denominado "La experiencia del federalismo belga en tiempo de autonomía en Bolivia".

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