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Área: Economía >> Energía e hidrocarburos
Actualizado el 2005-07-14 a horas: 10:37:03

El Estado nunca perdió el control del negocio

La política de hidrocarburos de Noruega, ¿un ejemplo para Bolivia?

Carlos Jahnsen GutierrezPara muchos países, la riqueza de recursos naturales es -como se puede ver por ejemplo para Bolivia- más una maldición que una bendición. Noruega es uno de los pocos países donde esta regla no se cumple. Noruega supo hasta la fecha evitar exitosamente la enfermedad holandesa en su economía. Este país fue capaz, gracias a su Estado fuerte como a los actores políticos que consensualmente, y desde un principio, decidieron que el uso de la riqueza natural fuera para toda la sociedad como a sus instituciones sólidas-, de implementar una política económica exitosa logrando una reasignación equitativa de los recursos. El Estado noruego encontró de esta manera una creativa alianza entre inversión extranjera y el resguardo de los legítimos intereses del Estado que le permitió seguir un orden económico que beneficie a toda la sociedad. Para Bolivia es una perspectiva parecida que podría conducir a Bolivia hacia la prosperidad en base a la solidaridad y justicia social aunque frente al entreguismo oligárquico, la falta de economías políticas adecuadas y la situación de desmoronamiento político, es más un cuento de hadas que una perspectiva real.

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La economía de Noruega es próspera además un bastión de economía social en el que se combina inteligentemente el libre mercado y la intervención estatal. El gobierno noruego controla sectores claves de la economía como ser el sector petrolero, el sector de energía, el sector pesquero, maderero y minero por medio de empresas estatales. Noruega país escandinavo de poco más de cuatro millones de habitantes con un Producto Interno Bruto en el año 2003 (PIB de 171,6 mil millones de dólares americanos, dato en base a la paridad del poder de compras) y un PIB per cápita de 37.700 dólares americanos, es después de Rusia, Canadá y Argelia el cuarto exportador de petróleo más grande del mundo y después de Rusia y Argelia el tercer más grande exportador de gas hacia Europa. El gas de Noruega representa el 11% del consumo total de este producto en Europa y todo hace pensar que éste porcentaje se incrementará en el futuro. Alrededor del 35% de las exportaciones proviene del sector del gas y petróleo. Debido a las reservas probadas como a las medidas para incrementar la producción, el gas jugará un papel cada vez mayor en la industria hidrocaburífera de Noruega El gobierno de Noruega persigue una política petrolera, que apuntó desde el comienzo hacia la independencia nacional y al control de las empresas multinacionales dentro del territorio noruego. Cuando Philips Petroleum descubrió a fines del año 1969 este recurso en Noruega, las empresas multinacionales intentaron ganarse derechos de extracción. En Noruega se logró, entonces, un consenso político entre todos los partidos políticos para que los ingresos provenientes del negocio del petróleo y del gas sean de beneficio para toda la sociedad noruega.

La fundación de Statoil

En el año 1971 el Parlamento de Noruega decidió la creación de una administración nacional del petróleo. En el año 1972 fundó la empresa estatal del Petróleo Statoil. Ésta fue la piedra fundamental para el desarrollo de una industria de extracción en la parte noruega del Mar del Norte. Statoil tenía como tarea defender los intereses comerciales del Estado noruego en el Mar del Norte. Esta empresa se convirtió en los últimos treinta años en un instrumento clave para el desarrollo industrial de la extracción del petróleo y para el control del sector petrolero. De esta manera, la política de hidrocarburos en Noruega se convirtió en una parte esencial de la formación de la Nación noruega (?nation building").

Dentro de este proceso de desarrollo y en manera creciente, no solamente los empleados de Statoil pusieron los intereses de esta empresa a la par de los intereses de Noruega, como Nación. La empresa estatal noruega recibió los pozos más atractivos, además que a las empresas noruegas se las trató preferencialmente como proveedoras. Como a Noruega le faltaba el know-how técnico, una cooperación técnica internacional era inevitable y necesaria para así lograr que las empresas accedan a tecnologías de punta. Una vez en posesión de estas tecnologías, la industria noruega operó con más independencia. Así por ejemplo, la empresa Statoil, de acuerdo a los acuerdos suscritos, tomó la responsabilidad de pozos importantes de petróleo, como por ejemplo el año 1987 el pozo Statjford, el cual antes fue operado por la empresa multinacional Mobil.

Como consecuencia de la crisis del petróleo el año 1979/80 con la subida de los precios del petróleo, como por su capacidad técnica y extractora de la industria, los ingresos por concepto del petróleo crecieron en forma dramática en Noruega. El gobierno noruego retuvo la mayor cantidad de ganancias, este fenómeno fue en perjuicio de empresas nacionales y extranjeras. En el año 1984 se llegó a un acuerdo llamado ?compromiso Statoil"en el cual se definió nuevamente el papel del Estado en el sector del petróleo. Se estableció una participación financiera directa del Estado (abreviación en inglés: SDFI, significa State´s Direct Financial Interests). SDFI representa la participación como accionista en 150 pozos off-shore de petróleo y gas y equivale el 40% del total de la producción. Por medio de este instrumento se comenzaron a tomar mucho más en cuenta los intereses de las dos otras empresas noruegas Norsk-Hydro y Saga.

La posición de Statoil dentro de la economía del petróleo en Noruega se transformó nuevamente, cuando, el año 1986, se fundó al Comité de Negociación del Gas (Gassforhandlingsutvalget, abreviación: GFU) en el cual además de Statoil también formó parte Nors Hydro. Statoil -como la empresa dominante- recibió la tarea dentro de ese comité de preparar y llevar a cabo todas las negociaciones de venta de gas noruego inclusive hasta el cierre de las negociaciones, independientemente a que empresa le pertenecía el gas. En el año 1993 se conformó además un Comité de Aprovisionamiento de Gas (Foirsyningsutvalget, abreviación: FU), al que también pertenecen empresas extranjeras y el cual asesora al ministerio noruego para petróleo y energía (NMPE). El comité FU se ocupa de la exploración y explotación de pozos de gas, la construcción de gaseoductos así como el ordenamiento de los acuerdos de extracción firmados a los diversos pozos. La fundación de GFU fue una decisión del gobierno de Noruega con el objetivo de fortalecer la posición negociadora noruega frente a compradores europeos, los cuales por su parte formaron un cartel de demanda. Para evitar, que compradores estén sentados a ambos lados de la mesa de negociaciones, en la GFU no se incluyó a empresas extranjeras. La creación de FU permitió al Estado noruego ahorrar costos administrativos y de management y así permitir un uso óptimo de recursos.

La concentración de pozos y empresas evitó a la industria noruega de recursos naturales una orientación mayor hacia la competencia. Esta situación no solo encerraba ventajas para la industria petrolera de Noruega.

Las mayores cantidades de gas en Noruega las concentra SDFI con una participación en los mayores pozos del 30% hasta el 63%. Las empresas Statoil y Hydro tienen entre el 9% y el 20%. Conjuntamente acaparan ellas entre el 70% y el 80% de todo el contingente de extracción de los pozos en explotación. De esta manera dominan las actividades de Noruega en el Mar del Norte. Una concentración similar se da en los sistemas de transporte para el gas de los pozos off-shore a tierra adentro.

GFU y FU son instrumentos estatales con los que Noruega asegura una concentración de ingresos y una reducción de los costos de extracción, además de un fortalecimiento de su posición en el mercado. La caída del precio del petróleo en el año 1986 demostró a Noruega que el negocio con los hidrocarburos no solamente promete altos ingresos sino también que encierra muchos riesgos que requieren una capacidad de adaptación tanto a nivel de políticas de organización y administración como de implementación de nuevas tecnologías.

En el año 2001 se reestructuraron las actividades gasíferas y petroleras de Noruega. Alrededor de 18% del paquete de Statoil se vendió a empresas nacionales y extranjeras. En el año 2004 se incrementó la parte privatizada al 23%. Esta privatización parcial cambió el papel del gobierno y su poder de decisión frente a la industria del petróleo y del gas. Su meta es lograr proyectos rentables de largo alcance y el incremento del valor para todos los accionarios.

En el marco de esta reestructuración se vendieron a Statoil el 15% del valor del portafolio de SDFI en forma de acciones. A otras empresas se vendieron 6,5% de las acciones. Por una intervención de la autoridad que controla la competencia dentro de la Asociación Europea de Libre Comercio, el gobierno noruego tuvo que desistir del sistema de negociación GFU-FU descrito líneas arriba. Desde entonces todas las empresas del gas venden el gas por su cuenta. Noruega introdujo en su legislación además la directiva de gas de la Unión Europea, la que también, es válida para gasoductos Offshore de la parte noruega del Mar del Norte. De esta manera se liberalizó el negocio del gas entre productores noruegos y los compradores de Europa. Esta liberalización llevó a que se desconcentre las actividades del Estado en la economía. Desde entonces Statoil actúa como una empresa comercial. Dos nuevas empresas representan los intereses del estado noruego en el negocio del petróleo y del gas. Petoro actúa en distintos rubros y controla la venta del petróleo y el gas que Statoil extrae para el SDFI y maneja las cuentas de SDFI.

La actividad de Petoro se concentra a nivel nacional, no puede actuar internacionalmente, ni adquirir licencia de extracción de petróleo o gas. No puede vender, cambiar o comprar opciones de licencias; eso sí, para ese tipo de transacciones puede actuar como asesor. Petoro es financiada por el Estado y no percibe ingresos de acciones del SDFI. La otra empresa estatal se llama Gassco. Esta empresa tiene la tarea de asegurar que la infraestructura de transporte para el gas esté a disposición de todos los productores y que además ésta sea ampliada de acuerdo a los requerimientos. Gassco juega el papel de Statoil como operador de la red de distribución por medio de gasoductos hacia el continente europeo y hacia Inglaterra. Desde el año 2002 se dispone de un sistema de tarifas (Sistema de tarifas GasLed) que unifica las mismas. A pesar que Statoil desde la reestructuración perdió algunas de sus funciones, esta empresa sigue siendo el único vendedor de petróleo y de gas de la SDFI. Como el Estado sigue siendo el mayor accionista, las relaciones entre empresa y gobierno son muy estrechas.

El Fondo del petróleo

Con la drástica caída del precio del petróleo en el año 1986, se pudo observar que el negocio del petróleo, no solamente posibilita altos ingresos sino que, también tiene grandes riesgos para toda la economía. El Estado noruego pudo equilibrar esta caída del precio del petróleo por medio del instrumento arriba descrito SDFI y por medio de elevados impuestos. Las empresas tuvieron que soportar un fuerte impacto. Lo positivo de este desarrollo negativo de los precios del petróleo fue que obligó a ahorrar y además apresuró la introducción de nuevas tecnologías así como la reestructuración organizativa. La empresa Statoil tuvo que aprender a manejarse sin tratos preferenciales a la par de las empresas internacionales. Contrariamente a los años setenta, Noruega ya no esperaba que los precios del gas y del petróleo crezcan más rápidamente que las ganancias en otros sectores de la economía. Frente a este desarrollo nació la idea de formar un Fondo noruego del Petróleo y así invertir las ganancias en los mercados internacionales de capitales.

El Fondo estatal fue fundado el año 1990, el Ministro de Finanzas lo controla y una sección especial del Banco Central dirige las operaciones operativas de los activos financieros.

Con la creación del Fondo del Petróleo se persiguen fundamentalmente tres objetivos. El primero: El Fondo debe proteger a la política fiscal y financiera de las consecuencias negativas de precios oscilantes del petróleo (meta de estabilidad). El segundo: Por medio de un ahorro de la transformación de recursos naturales de activos reales a activos financieros deben participar también de estos activos pertenecientes a toda la sociedad, las generaciones futuras. Las obligaciones crecientes futuras de jubilaciones y pensiones coincidirán en su llegada en una época en la que los ingresos por concepto del petróleo y del gas se reduzcan por lo que estas, entonces, serán financiadas en parte por el Fondo del Petróleo (meta de reasignación ínter temporal). El tercer objetivo es mantener la competitividad internacional del resto de la economía noruega por medio de la exportación de capitales y a la vez debido a ésta exportación de capitales, apaciguar los efectos expansivos de demanda interna junto a sus efectos negativos de precios y costos, (meta de competitividad).

El Fondo estatal del Petróleo es tanto un Fondo de ahorro como un Fondo de estabilización. Los ingresos del Fondo provienen del los ingresos netos del Estado, del sector petrolero así como, de los ingresos anuales por concepto de intereses y dividendos de las inversiones del Fondo en el mercado internacional de capitales. El Parlamento decide que partes de las ganancias del petróleo y del gas se las transfiere al presupuesto de la nación. Los egresos del Fondo son las transferencias anuales al presupuesto para cubrir el déficit. El Fondo se convirtió, de esta manera, en una parte constitutiva del presupuesto y del instrumental de políticas financieras. Los egresos del Fondo son idénticos con el déficit del presupuesto. No es posible de bajar los impuestos o de subir los gastos del Estado sin que al mismo tiempo se reduzcan los ingresos netos hacia el Fondo del Petróleo. En otras palabras, en un periodo presupuestario dado, el Fondo recibe medios si todo el presupuesto, inclusive los ingresos periódicos del sector petrolero, no están en déficit. Desde su fundación los ingresos anuales por impuestos ya no dependen de las ganancias del negocio del petróleo y del gas.

Existe un consenso general muy importante donde la estabilidad monetaria de Noruega tiene alta prioridad. Las petrocoronas no deben alimentar la inflación en Noruega. De esta manera se evita que la economía noruega tenga la enfermedad holandesa. Las inversiones de los medios acumulados en el Fondo son hechas en fondos de muy bajo riesgo en el mercado internacional de capitales. Los ingresos de este Fondo no son cambiados a la moneda noruega Corona. De esta manera se reduce la presión de sobre valoración de la moneda y la demanda interna de productos y servicios se la mantiene. El Fondo se convirtió en un instrumento de estabilización de la economía noruega sumamente importante.

Los volúmenes de extracción en los años noventa fueron superiores a los volúmenes acordados de 90 millones de toneladas de los años setenta. Esta fue la razón que, a pesar de los precios de petróleo bajos, los ingresos se incrementaron. Con la subida de precio del petróleo el año 2000, los ingresos para el Fondo crecieron dramáticamente. A fines del año 2004, el Fondo disponía de 150 mil millones de dólares. De esta manera Noruega es uno de los pocos países acreedores del mundo. Para el año 2010 se pronostica un volumen en el Fondo que equivaldría a 56.000 Euros per cápita y sería alrededor de tres veces mayor al volumen del presupuesto de la nación actual.

Conclusiones

La riqueza de recursos naturales en Noruega se convierte en una riqueza económica y en bienestar para este país. La tesis de la maldición de la riqueza de recursos naturales que dice que los países con más riqueza de recursos naturales tienen un crecimiento económico menor a los países pobres en recursos naturales no se verifica en Noruega.

Desde el descubrimiento de petróleo en el Mar del Norte noruego se logró un consenso político a nivel nacional para la explotación de recursos naturales en Noruega, que es de beneficio para toda la sociedad. Esto requiere esferas de responsabilidad políticas y técnicas, libres de corrupción y de prebendalismo, para la creación de una nación fuerte, social e independiente.

El sector del petróleo y del gas fue paulatinamente desarrollado por medio de una empresa estatal combinado con inversiones extranjeras y transferencia de tecnología de punta.

El Estado noruego no dejó en ningún momento de influir directamente en el sector del petróleo y del gas. Las directivas políticas y la estrategia de desarrollo del sector energético de Noruega siempre estuvo en las manos del Estado. La velocidad de procesos de liberalización y de regulación del sector petrolero estatal para control de toda la cadena productiva de hidrocarburos, las determinó el Estado noruego en función del desarrollo alcanzado en la industria petrolera.

Un sector económico tan importante como el del petróleo y del gas son políticamente muy inflexibles. A pesar de la rigidez que un manejo estatal trae consigo, en el sector de hidrocarburos de Noruega primó la profesionalidad en las decisiones técnicas y en la creación y la adaptación de estructuras organizativas. Por otro lado no se descuidaron a las inversiones extranjeras. Estas fueron importantes para alcanzar una competitividad a nivel internacional del sector petrolero de Noruega.

La capacidad institucional para manejar la explotación de los ingentes recursos naturales fue consecuentemente fomentada y fortalecida con personal altamente idóneo.

La privatización parcial de Statoil después de alrededor de treinta años se la hizo, entre otros factores,por presión de la competitividad y en función de asegurar los ingresos por concepto del petróleo y del gas para Noruega. Además en función de modernizar las estructuras del sector de hidrocarburos acorde con las exigencias de la competencia a nivel internacional.

Los ingresos del petróleo y del gas traen consigo problemas de tipo macroeconómico que son difíciles de cambiar por razones políticas. A pesar de los fuertes ingresos por concepto de la venta del petróleo y del gas, Noruega tiene un déficit fiscal estructural. Si Noruega quiere reducir al déficit del presupuesto al nivel de los ingresos del Fondo, esto solo es posible por medio de un fuerte ahorro y recortes en el presupuesto. Recortes en el presupuesto en una economía, con fuertes ingresos provenientes del negocio con hidrocarburos, no son populares y son difíciles de aceptar tanto por la sociedad como para los partidos políticos.

Con un sector económico tan importante para toda la economía como el del petróleo y el gas, no es posible, mantener a largo plazo solo una estrategia de (políticas) de estabilización.

Un sector petrolero en auge (casi) continuo lleva a una economía pequeña a continuos ciclos coyunturales altos, con todos sus efectos negativos para los precios, los salarios, la tasa de cambio y la competitividad de los otros sectores de la economía. Las políticas monetarias, financieras y de ingresos superan la capacidad de manejo de la economía teniendo grandes dificultades para estabilizar a la economía.

Aprender del "modelo" noruego significa para Bolivia: Primero superar en la práctica política a la ideología del "Consenso de Washington", culpable de graves equivocaciones con consecuencias funestas a nivel social. Superar esta ideología significa por ejemplo que a la política fiscal, a la privatización y a la liberalización se la debe utilizar en su sentido original, como un medio para lograr el fin de un crecimiento del bienestar de toda la sociedad, la paz y justicia social y no, como un fin en sí mismo, como ocurrió en los últimos casi veinte años. Segundo, repensar profundamente la interrelación entre mercado y política. El mercado desenfrenado y/o radicalizado no es capaz de poner a disposición de toda la sociedad suficientes bienes públicos, como por ejemplo: medio ambiente, educación, salud, alimentación, lucha contra la pobreza una buena infraestructura social, administrativa y legal y mucho menos, es capaz de apoyar a la cohesión social. Por el contrario, el mercado desenfrenado puede destruir esta cohesión social y por lo tanto destruir su propia base y efectividad. Un orden económico que a largo plazo quiere ser exitoso, necesita además de las metas empresariales de la maximización de ganancias y el incremento de la capacidad de competitividad justamente, un consenso social fuerte. La economía tiene que estar al servicio del ser humano y no al revés. Tercero, es fundamental para esto un Estado fuerte, maduro, estructurado con partidos políticos y sindicatos libres de corruptos y prebendalismo que vean su accionar político en función de un servicio a la sociedad más allá de utilitarismos de pequeños grupos y oligarquías. Cuarto, los resultados económicos, sociales y medioambientales tienen que ser medidos empíricamente y estos deben ser ajustados con transparencia y flexibilidad política a los requerimientos en función del desarrollo económico, social y medioambiental de toda la sociedad. Quinto, sobre la base de una paz social, una estabilidad política, estabilidad monetaria y seguridad jurídica. Bolivia tiene que ser un país en el que la inversión productiva extranjera sea bienvenida y que ésta trabaje como socio bajo los lineamientos estratégicos y políticos de beneficio y bienestar para toda la sociedad que determine el Estado. Sí inversiones extranjeras se mueven en dirección a un país comunista como China no tienen porque evitar a un país con reglas democráticas en el que la tasa de retorno del capital invertido sea muy prometedora, una vez establecido un orden económico y político que garantice la cohesión social y cultural, estabilidad y seguridad. Sexto, un mal fatal de la política en Bolivia es que pregona dogmas ? una señal de enclaustramiento mental conceptual - y se lanzan proclamas como la de "nacionalización" (como ejemplo) y nadie sabe cómo funcionaría ni se organizaría ésta, de una forma exitosa en términos de estrategia de desarrollo económico y social. En otras palabras, existe un divorcio impresionante entre consignas políticas y su real concretización, la que tome y tenga en cuenta a todas las variables políticas y económicas de estas consignas políticas y sepa resolverlas. Séptimo, y por último definir políticas monetarias, financieras y de ingresos que sean adecuadas y ajustadas a la explotación masiva de recursos naturales para mantener una estabilidad conjuntamente a la competitividad del resto de la economía y crecimiento económico.

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